（這篇很具體地列出環評制度的問題，以及建議改善的方法，
不過文章是四年多以前的了，不知道相關制度是否已有修正，
知道詳情的板友歡迎補充說明一下 ^_^）
http://old.npf.org.tw/PUBLICATION/SD/092/SD-R-092-002.htm
政府政策環境影響評估制度研析（上）
國家政策研究基金會副研究員 胡思聰 January 13, 2003
一、 前言
我國「環境影響評估」制度的目的，在於「預防及減輕」開發行為及政府政策
對環境造成不良影響，藉以達成環境保護之目的。《環境影響評估法》第26條
規定：「有影響環境之虞之政府政策，其環境影響評估之有關作業，由中央主
管機關另定之。」職此之故，行政院環保署於民國86年9月20日公告《政府政
策環境影響評估作業要點》，並以正面表列的方式，列出應實施環境影響評估
的政策九類。唯此要點公告後，並未見有政府政策據以評估之實施案例，旋即
於89年12月20 日被廢止，同時另行公告《政府政策環境影響評估作業辦法》
取代。隨後於90年6月7日就九類政府政策公告了《應實施環境影響評估之政策
細項》，限定了須要進行環境影響評估的各類政府政策範疇。
另外為了使政策環境影響評估（Strategic Environmental Assessment，SEA）
的評估流程與作業能有統一的格式，行政院環保署於87年3月11日曾公告《政府
政策評估說明書作業規範》，該規範於90年 1月15日有所修訂。因此就整體架
構而言，政府政策實施環境影響評估的法源依據與相關評估技術規範至為完整
，實施得當，對於政府各部門的政策形成過程，具有強化其融入環境思維的功
用，可防止會對環境產生不利影響的錯誤政策之制定。
不過就《政府政策評估書作業規範》的條文內容及進行評估的方式檢視，卻不
免予人有大題小作、僅只評估表象，不具政策面深度評估的懷疑。就實際執行
成果而論，截至目前為止，政府部門提出政策環境影響評估說明書的，只有高
爾夫球場設置政策及水資源開發綱領計畫，前者評估的結論是：高爾夫球場設
置的禁令將針對東部及南部地區解禁；而水資源開發綱領的評估結論為：以推
動節約用水策略及水庫加高與越域引水為優先。顯然環境評估的作用僅在於為
政策背書，並未客觀公正的對環境問題作科學的論證。以下將就此政府政策評
估方式的缺失提出檢討，並研提改進方案及落實之道以供參考。
二、 政府政策環評的重要性
我國環境影響評估制度自83年《環境影響評估法》公布後，在法制化的建構上
，法規體系的設計已經趨於完備，功能面上也達成其一定的環境保護功能。對
於開發方案的環境影響評估執行得相當具體，平均每年約有300件開發行為的
環評說明書及評估書初稿，透過目的事業主管機關轉送各級環保主管機關的環
評審查委員會公開審查。
相對於環保主管機關對個別開發案環評的慎重其事，政府政策面的環境影響評
估便顯得漫不經心，而且缺乏有效的執行稽考機制，充其量只能視為一種形式
上的程序。然而眾所皆知的事實是「錯誤的政策比貪污更可怕」；政策訂定錯
誤，所造成的環境不利影響可能更為深遠，理應更加受到重視才是正確。
政府的政策（包括法案的制定）通常涵蓋了政策面（policy）、規劃面（plan
）、計畫面（program）及專案面（project）四個部份，國外習稱為「政策四
P之評估」（strategic 4P’s assessment），實務上必須就政策制定過程的篩
選、範疇界定、預測、諮詢、民眾參與、減輕對策及環境監測提出具體的評析
，使決策過程能夠更公開透明，並且對環境的未來發展有全盤的理解，以免「
有影響環境之虞」。而所謂的有影響之虞，係指政策之實施可能造成下列情形
之一者：
1. 使環境負荷超過當地涵容能力
2. 破壞自然生態系統
3. 危害國民健康或安全
4. 危害自然資源之合理利用
5. 改變水資源體系，影響水質及妨害水體用途
6. 破壞自然景觀之和諧性
7. 其他違反國際環境規範之要求，或有礙環境生態之永續發展
依《政府政策環境影響評估作業辦法》第三條的規定，政府制定下列九類政策
之前，應先實施環境影響評估。這些項目包括「工業政策」「礦業開發政策」
「水利開發政策」「土地使用政策」「能源政策」「畜牧政策」「交通政策」
「廢棄物處理政策」「放射性核廢料之處理政策」。不過其中真正須要進行環
評的政策細項並不多，各只有一至二項而已，如工業政策僅限於「工業區設置
」、礦業開發政策僅限於「砂石開發供應」、水利開發計畫僅限於「台灣地區
水資源開發」、能源政策限於「能源配比」，而畜牧政策竟只規範「養豬」，
不免使原本對此項政策環評懷抱熱忱期待的環保界失大失望，有種雷聲大雨點
小的感慨，甚至認為所謂的政策環評根本是列舉式的樣板，根本無法和廣泛的
政策決策程序相輔相成。。
國人與環保界有這樣的看法與質疑，事實上正突顯了此項重要制度設計與執行
上的不夠周全。事實上，如果政府在政策推出之前，能夠先經過嚴謹的環評程
序，必定可以使政策研提單位減少草率的決策成案。政策環評事實上比開發個
案的環評更應該受到重視，因為其重要性及對於環境造成的影響更為深廣。
三、 政府政策環評的現行作法及其缺失
目前政府政策環評的進行方式及流程係依《政府政策說明書作業規範》之規定
。說明書應記載內容包括：
1. 政策研提機關及其他相關機關之名稱
2. 政策之名稱及其目的
3. 政策之背景及內容
4. 替代方案之分析
5. 政策可能造成環境影響之評定
6. 減輕或避免環境影響之因應對策
7. 結論及建議
至於政策評估的項目及評估內容，必須涵蓋下列各環境有關之類項：
1. 環境之涵容能力：包括空氣品質指標、水體水質指標、土壤污染指標、噪音
音量指標及廢棄物處理事項。
2. 自然生態系統：包括陸域生態系統指標、水域生態系統指標及生境棲息地指
標項目。
3. 國民健康或安全：包括有毒或有害物質的傳輸擴散與風險指標、輻射或化學
災變風險評估指標項目。
4. 自然資源之利用：包括森林資源、礦產及土石資源、水資源、物種資源等層
面之指標。
5. 水資源體系及其用途：包括用水標的與分配及用水排擠效應的評估。
6. 文化資產、自然景觀之和諧：包括地理景觀、生態景觀及文化資產等指標項
目的評估。
7. 國際環境規範：包括國際重要公約，如蒙特婁議定書、京都議定書、氣候變
化綱要公約、巴塞爾公約、華盛頓公約及生物多樣性公約等的評估。
8. 其他：由政府主管機關公告或認定
政府政策如何評估上述這些項目？根據作業規範的規定，係以「矩陣方式」
逐項評估政策對各環境受體之影響，且評估範圍須包含「地（區）域性」、「
全國性」及「全球性」三個層次。地域性指僅涉及台灣地區之局部範圍者、全
國性指影響涉及台灣地區普遍之環境負荷或跨越省（市）範圍者，而全球性則
係指涉及國際姓環境保護公約、影響擴及台灣地區以外或越境處理、跨國輸送
及相關輸出入者。評定的結果表示則以「＋」、「－」符號註記：
1.對環境有正面影響者，其符號為＋；有顯著正面影響者，其符號為＋＋。
2.對環境有負正面影響者，其符號為－；有顯著負面影響者，其符號為－－。
3.對於環境無影響者，其符號為○。
政策環境影響評估的目的，原在於藉助評估層次的提高，可以確保政府決策不
致造成環境的不良影響，但從過去的實例顯示，不論是評估的內涵或方法，對
於政策的分析均不充分、不客觀、不科學，流於書面作業（paper work）的抄
抄寫寫與主觀的認定，對於環境無法提供實際的維護效益。
表一將九項政府政策與七項評估項目內涵的「可評估性」加以檢視。「可評估
性」係指該項政策對地域性、全國性及全球性的評估項目之間，存在合於邏輯
的關聯分析法則，並有直接因果關係可以評斷的對應，而非僅以「事事相關」
（Everything is related to everything else.）為憑藉，任意以主觀的＋、
－、○劃記而已。「a」號表示政策與評估項目間，具有可供評析的關聯性、「
s」號表示無可勾連其間的關聯性，也就是不具可評估性。表中以（1）代表地
域性的影響評估、（2）代表全國性的影響評估、（3）代表全球性的影響評估
表一的檢視結果顯示，這一套政策評估的方式，對於地域性的環境影響是可以
評估，但對於全國性的環境影響其實就不很適用了；當然由總量管制與整體環
境面考量，仍然可以建構環境影響的關聯性，但先決條件是是要有信實的環境
基礎資料與推估預測等模式，否則也是一種想當然的間接臆測而已，所以雖然
在全國性的「可評估性」探討上，都勉強記為a號，實際上仍有某些項目經不
起學理的辯證。至於對全球性的影響，就非常不適用了，舉「畜牧政策---養
豬」一例，如何評估對全球自然資源利用？對全球文化資產自然景觀和諧之影
響？….若其間空泛的關係只能以數十個○號表示？這種不具評估效力的作法
又有何意義？何不明定每一種政策所須評估的範疇與規範，最多也只有九種而已。
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