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環境影響評估制度中公眾參與之設計與分析 （下）
東華大學環境政策研究所 / 王鴻濬 副教授兼所長 中華林學季刊34期，2001
六、美國環境影響評估之公眾參與規範<1>
（一）美國國家環境政策法案（NEPA）
國家環境政策法案，要求主要的聯邦行動措施（Federal actions），必須有公
眾參與環境影響評估的程序。公眾參與環境評估成為整體評估的一部分。NEPA
對於公眾參與的規範，主要見於聯邦命令40（40CFR），第5章 （Chapter
V），1500-1508部分（Parts 1500-1508）。
在環境決策過程中，鼓勵公眾參與，並建立公眾參與機制（Sections 1500.2
（b）,（d））；
計劃釐訂時，主管機關預期將有聯邦機關的介入，必須先行諮詢受計劃影響的
相關利益團體（Section 1501.2（d））；
進行環境影響範疇界定，主管機關必須邀請公眾參與（Section 1507.4（a））；
主管機關必須誠懇的收集，參與公眾對環境影響評估程序的任何評論（Section
1503.1（a））；
為了避免機關執行公眾參與之重疊，各級主管機關可以聯合舉辦公聽會，以及公
眾參與的相關研究（Section1506.2（b））；
主管機關必須強調環境影響評估（EIS）中對決策者或公眾團體重要，以及有用
的部分（Section 1500.4（f））；
主管機關必須表述公告（make a Finding），無顯著環境影響評估的理由，讓公
眾團體知曉（Section1500.4（e））。
（二）美國環保署公眾參與政策
美國環境品質委員會（CEQ），亦對環境影響評估的公眾參與程序加以規範；
包括範疇界定，說明書審定，以及其它評估程序的公眾參與。EPA為了同時順
合NEPA對公眾參與的要求，亦確定了四項主要公眾參與要件，必須分別落實於
聯邦各級政府，執行EIS的公眾參與計劃中。它們分別是：
計劃之意圖要旨公告通知（Publication of notices of intent），主管機關
必須在計劃階段，提供開發計劃、政策、方案及技術上之資訊給相關利益團體。
舉行公開會議或聽證會（conduct of public meetings or hearing）。
公眾閱覽無顯著環境影響程序（public review of findings of no significant
impact）。
告知環境評估決策程序記錄（dissemination of the record of decision）。
EPA透過不同的公眾參與方式，來達成上述公眾參與要件。最重要的目標，在完成
有效的公眾參與，並且達成意見充分溝通的目的。例如；公聽會的舉辦，地方諮
詢團體（advisory group）的組成，各種正式、非正式會議的舉辦，計劃決策資
訊的公告通知，主管機關對於各階段公眾參與的效能評估，公眾參與評論的反應
回覆等，都是EPA本身及各級聯邦主管機關在執行EIS程序中，常常使用的公眾參
與機制建構的工具。
七、環評決策程序與公眾參與之連結
公眾參與環境影響評估程序，首重於公眾參與與環評決策程序之連結。透過公眾
參與工具的規劃，以及公眾參與機制的設計，使雙向有效的溝通，得以落實在環
評決策點上，進而凝聚開發行為環境影響減輕對策的共識。
（一）公眾參與對決策之影響
我國尚無類似美國國家環境政策法案之綜合性、基礎性環境大法。現行環境影響
評估法中，也無宣示性、原則性條文，用來規範公眾參與環境影響評估程序。準
功能性的公眾參與，散見於環評法的條文中。環評法第2章：評估，審查及監督部
分，共有第7，8，9，10，11，12，13條等條文，功能性的與公眾參與產生連結【8】。
以目前環評程序分析，公眾參與，「影響」環評決策的切入點在於：
環境影響說明書審查階段
公開說明會階段
評估範疇界定階段
現場勘察及聽證會階段
環境影響評估報告書審查階段。
在環保署設計的環境影響評估審查作業流程，以及環評法所意涵的公眾（public）
，包括其它相關機關、團體、學者、專家、居民代表、當地居民等。然而，從過去
公眾參與的實際運作來看，參與的對象，往往僅侷限於相關的政府機關、學者專家，
當地居民參與的情形並不普遍<2>，其中的原因可能為居民對開發行為資訊的不足<3>
【2】，或是環評制度中公眾參與強度設計有所偏差，地方民眾或社會團體無法感受「
實質的參與」，所提意見不當重視，僅成為文書資料中之記錄，而缺乏參與之動機。
公眾參與的強度依據Castensson（1990）等人的分類可以分成三種參與強度；
最小的參與為知曉階段（awareness），公眾僅被告知、說服等單向式、象徵性
溝通；
中度的參與為涉入陪襯階段（involvement），對話、互動、雙向式、諮商性的溝
通為公眾參與模式；
最強度的參與為加入參與階段（participation），公眾握有某種程度的權力參與
計劃，或與行政部門形成夥伴關係【11】。
不論公眾參與的成員為何，現行環評制度中，各階段公眾參與的強度都只停在被告
知、說服或單向式溝通的參與模式上，對於受影響地區居民的參與，無法在制度的
設計上，使其意見充分的表達，或機制上使其意見受到應有的尊重。表二列出公眾
參與環評，以及回應公眾意見方式。意見不同的雙方，並無透過良好機制設計，使
其見解可以充分交流溝通。
（二）聽證會之公眾參與
依據環評法第12條規定，目的事業主管機關收到評估書初稿後三十日內，應會同主
管機關、委員會委員、其它有關機關，並邀集專家、學者、團體及當地居民、進行
現場勘查並舉行聽證會，於三十日內作成記錄，並送主管機關。
以公眾參與程度較高的聽證會而言，依照環保署所公告的聽證會程序規定，聽證會
由目的事業主管機關首長或其指定之人員為聽證會主持人，主持人握有絕對之聽證
會進行的掌控權；包括聽證會人員參與，聽證會發言發問、聽證內容等。會議進行
的方式並非以開放式進行；亦即，凡有興趣的民眾皆可參與討論或列席旁聽，而是
以封閉式；依主持人職權或申請，通知獲允許利害關係人參加聽證（聽證會程序第
6條第4項），民眾僅能有限度的參與。
除此之外，聽證會主持人的公正客觀，也頗受質疑。試問：例如，工業區設置的經
濟部工業局主管單位，或是核能發電設置的原子能委員會主管單位，如何能在公平
、公正的態度下，主持針對開發業者的開發計畫，進行聽證會審議討論？所做的現
勘記錄或聽證記錄，在未進行充分的雙向溝通、回應之下，即送交環保主管機關（
環評法第13條），各項聽證爭議事項，亦將交由環保主管機關所設置的，環境影響
評估審查委員會審查，地方民眾僅在環境影響評估報告書初稿中看到回應，而且並
非參與聽證會之民眾都將出席環評報告書審查會，無從做有效的雙向溝通，又怎能
使地方民眾具有參與現場勘察或聽證會的實質意義。
八、拜爾案公眾參與之分析
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九、結語
定位公眾參與於環境影響評估中的重要性，即是擴大環境影響評估的公眾參與，符
合了開發行為對於環境資源共有財利用，回歸於相關團體、地方民眾，參與協商的
民主法治精神，以及落實環境權、尊重環境權擁有者的基本主張。我國環境影響評
估法實施迄今已五年，然而外界對於執行效率與公平性迭有爭議與不信任產生，尚
未落實公眾參與即是一項重要的影響因素。然而，我國實施五年的環境影響評估制
度，在公眾參與部分，一直無法有效的落實，溝通管道之建構，非常有限的呈現意
見交流的功能；各種利益之團體與個人，往往在參與的過程中，與開發單位、主管
機關、形成對峙之僵局，或因溝通不良引發大規模的環保抗爭，社會付出極大的成
本。在目前的制度中，公眾參與大都停留於弱度參與階段，使民眾參與的意義大打
折扣，未來在制度的變革上，應朝向中度參與方向規劃，落實公眾參與的基本精神。
環境影響評估的過程雖然極需要環保專業性知識與判斷，但在公眾參與的部分，卻
又隱藏了高度的政治經濟力的運作，而其重要性卻又牽引開發行為進行的強度，以
及對環境的影響。公眾參與實應在環境影響評估決策程序中，扮演一定程度的影響
力，藉由公眾參與，調和開發地區政治經濟的衝擊影響。落實公眾參與，必會使協
商團體掌握較多的談判資源，溝通互動管道亦有待及早規劃建立。而主導協商談判
的各團體的政治經濟動機，卻又是影響談判協商結果決定的因素，更多有關於競局
理論的研究，將有助於行政部門對環評發展的預期與掌控能力，公眾參與之政治經
濟分析在我國環評未來的發展上，將扮演不可忽視的重要性角色。我國的環境影響
評估制度，必須在公眾參與工具之設計，以及公眾參與機制之建構上，強化其功能
。如何建立一套參與、談判、溝通、協商、解決衝突的公眾參與模式，求其發揮公
眾參與應有之功能，將是我國環境影響評估制度，做重新定位調整的重要方向。
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參考文獻
1. 王鴻濬，1997，以政策決策模式分析政府政策環境影響評估，台灣經濟預測與
政策，第二十八卷，第一期，第249-268頁。
2. 李雄略，1998，香山之戰，中華飛羽，第八卷第十一期，第37頁。
5. 葉俊榮，1993，環境政策與法律，198-228頁，月旦出版公司出版，台北市。
8. 環保署，1997，環境影響評估法規。第3-8頁，行政院環保署出版，台北市。
9. Bregman,j.i. and Mackenthum K.M.,1992, Environmental Impact Statement.
Lewis Publishers Mi. PP.37-39.
10.Canter, L. W.,1996, Environmental Impact Asscssment, PP.587-622,
McGraw-Hill, Inc, New York.
11.Castensson, R., M. Falkenmark, and J.E.Gustafsson, 1990, Water
Awareness in Planning and Decision Marking, PP.78-89, Swedish
Council for Coordination Of Research, Stockholm.
Footnote
<1> 本節主要引自Bregman J.I and Mackenthum K.M（1992）Environmental
Impact Statement P.37-39.
<2> 以筆者實際參與豐坪溪及其支流水力發電開發計劃環境影響評估之審查過
程（以學者專家身份出席）為例，第一階段（環境影響說明書）之審查，
評估範疇之界定，地方居民參與的情況並不十分踴躍，突顯早期之環評階
段，資訊尚未得到完全的擴散。
<3> 香山開發案於八十四年九月十五日舉行聽證會， 參與的保育團體、當地
居民宣稱遲至當天才取得環境影響說明書，雖然進入第二階段必須舉辦公
開說明會，並陳列或揭示環境影響說明書（環評法第八條），但主辦者為
開發單位，通常並無太大的誘因，提早讓其開發案「曝光」，接受民眾審視。
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