2009/08/22 苦勞評論
九二一後十年，法治倒退 －－ 談風災條例與災民主體
苦勞網特約記者 孫窮理、徐沛然，苦勞網實習記者 易禹昕
莫拉克風災剛滿兩週，行政院已經把《莫拉克颱風災害重建特別條例草案》
準備好，預計下週召開立法院臨時會，搶著通過，這是繼2003年SARS危機後，另
一次重大災難沒有經過「緊急命令」階段，直接以「暫行條例」或「特別條例」
規範救災、災後相關事宜的事件。2003年3月14日，台灣傳出首起SARS病例、4月
24日和平醫院封院，5月2日總統公佈《嚴重急性呼吸道症候群防治及紓困暫行條
例》；對比1999年9月21日發生的九二一震災，一直到2000年2月3日，歷經四個
多月時間，才正式公告的《九二一震災重建暫行條例》來說，這種模式，進入暫
時性的特別法規範的時間要短上許多。
震災風災條例差別在災民的主體性
不過，與SARS不同的地方是，風災過後面臨的「重建」問題要複雜得多，像
這樣倉促的立法過程，能否妥善規範未來3年重建所需的事項，實在令人懷疑；
更大的問題是，目前在各受災嚴重地區，災民們還在救災、尋親，根本未及思考
重建問題，政府卻已經從上而下訂好了的規範。
在震災中，即便屋倒人亡，可是土地還在，而附著於土地上面的人際關係也
還在，災民們從帳篷區、遷移入組合屋，原來的村落、社區連繫沒有消失，加上
震災不論都市、鄉村或原住民部落都普遍而均質地受災，災後，在既有的社會脈
絡下，發展出災民組織；在「九二一條例」立法的過程中，諸如「全國民間災後
重建協調監督聯盟（全盟）」、「九二一大地震受災戶聯盟（災盟）」等整合性
的組織也已經出現、並且對法案施壓
（參見2000/1/11苦勞評論：「重建暫行條例」朝野協商版分析
http://www.coolloud.org.tw/node/45219）。
而以目前受災最嚴重的高雄縣甲仙、桃源、那瑪夏三鄉為例，災民被直昇機
撤下來，都還各自分散，族人都還湊不到一起，遑論組織，或思考其重建的需求，
加上原本弱勢的原住民部落，即便在震災中，都已經是被忽略的一群
（參見：批判風災重建條例系列之三 http://www.coolloud.org.tw/node/45180），
這是此次「風災條例」的一個重要背景，在這個背景下，只見到馬政府不斷地遂
行其「空白授權」擴張行政力量的意志，卻一點也嗅不到來自災民主體的重建的
味道。
震災在「暫行條例」中，跳脫行政區劃的疆界，以各種不同態樣的「社區」
為主體，可以成立「重建推動委員會」，這沒有出現在「風災條例」裡，短短二
十條條文，甚至根本看不到「社區」二字。目前政府的思惟，是假「把山林還給
自然」為名，把人趕下山（參見苦勞評論誰有資格把山林還給大自然？），至於
未來災民棲身之所，便由政府及慈善團體統包，在九二一震災中，勞委會曾經規
劃「以工代賑計劃」，由鄉鎮市提出派工計劃，讓災民實際參與重建
（請參閱1999/11/2苦勞評論：「以工代賑」的能與不能
http://www.coolloud.org.tw/node/44512），
在「九二一條例」中，規定重建工程必須僱用三分之一以上災民（第25條第2項），
但是在風災條例裡，只規定要優先僱用災民、政府給予獎勵（第10條），規範的
效力天差地遠。
偷渡空白授權法律 為政權所好
把人留下來，災區才能真正重建，因為需要重建的不只是房舍，而且是災民
的社會關係、文化與社區組織，而讓災民在重建的過程中，以社區的重建為其工
作的內容，同時可以滿足經濟需求，不需要離鄉背井去討生活，這樣才能把人留
住，這是一個重點；尤其在這一次的重災區，受災的魯凱族人、布農族人、阿美
族人，還有平埔族的西拉雅族人…等。有許多災區的確已經殘破、危險，不可能
期待一定要原地重建，但是，如何在過程中，重新凝聚族人的看法、找尋適合的
重建方式、保存其傳統領域與過去的生活，這非常關鍵，否則，這個「重建」的
過程，對這些部落來說，將形同「滅族」，是更大的土石流。
但是政府的思維與此恰恰相反，條例第12條規定各級政府「得就災區安全堪
虞或違法濫建之土地，劃定特定區域，限制居住或限期強制遷居、遷村，並予適
當安置。」將「強制遷村」正式法制化，這是這段時間以來，馬英九動輒強調
「是他們不肯撤」，從「強制撤離」的正當性，過渡到「強制遷村」的具體落實，
所謂「限制居住」等手段，這種對犯罪嫌疑人所採取的措施，也用在災民身上，
政府的思維已經不只是「由上而下」，而且是極權式的。
九二一條例「排除適用」大部份的規定明確：
Ex.第32條：直轄市、縣 (市)政府推動災區社區重建，涉及都市計畫之擬定或變
更者，得於實施區段徵收後再行配合辦理，不受都市計畫法第五十二
條規定之限制。
風災條例的規定空泛、目的不明：
Ex. 第13條：辦理安置災區災民所需之土地，於一定規模以下，經土地使用、地
質、環境影響評估、水土保持及水利等機關會勘認定安全無虞者，
有關土地變更事項，不受區域計畫法、都市計畫法、國家公園法、
環境影響評估法、水土保持法及其他相關法規規定之限制；其一定
規模、安全無虞之認定原則、不受有關法規限制之範圍及其他應遵
行事項之辦法，由主管機關定之。
類似這樣暫時性的特別法，本來就有排除一般法律的性質，但是不能不注意
到仍然必須俱備符合目的性的「比例原則」，在條例裡，對諸如《勞動基準法》、
《就業保險法》、《勞工退休金條例》、《區域計畫法》、《都市計畫法》、
《國家公園法》、《環境影響評估法》…等排除適用的規定方式，都是一口氣把
整部法律都排除適用，讓人難以捉摸其排除適用的目的，結果只是造成行政擴權、
任意行事；這與九二一條例中，大部份排除適用的規定，都有明訂出是排除哪一
條，有很大的不同。在風災條例裡，充斥各處的，是把法律整個排除之後，留下
「由主管機關定之」的無限空間；九二一震災過去十年，兩相比較，實在讓人無
法理解，何以台灣的「法治」竟如此向後倒退？
應持續關注並支持災民的集體行動
從風災發生以來，一連串對政府救災能力的指責，固然有其高度的正當性，
但也產生社會容許政府「便宜行事」的錯誤期待，「為什麼要住在那麼危險的地
方？」的印象，更給予政府以絕對權力任意行事的民粹力量，對比九二一災後，
由於災區廣大，政府一時也陷入癱瘓的狀態，災民組織相對較強，在災後重建上，
也相對有能力維持一定尊嚴；而此次風災，政府的無能出於漫不經心，等到它覺
醒過來，效率反而表現在政權的鞏固上。
不過，話說回來，在災民還來不及形成具有集體性的組織、產生主體性之前，
本來也難以期待當權者會有什麼善意，來尊重災民的主體；也如前面所分析的，
風災之後，災民主體的形成較之震災，是一個更艱辛的過程；風災後，社會也發
揮支援救災的熱情，而現在正當災民社區人際網絡重建、重塑主體的關鍵時刻，
我們也提出此一重大課題，請大家持續關注、支持災民主體力量的出現與後續的
行動。