基層金融機構的擠兌風波(注意:由於政府已決定施行金檢一元化,因此
本篇文章會再進一步修正)
作者:台大財金三 羅雅萱
近幾年來，政府積極的推動金融市場的自由化與國際化。從民國80年開放民營
銀行的設立開始，逐步放寬對金融業的管制，希望能提升金融業的營運水準，
邁向亞太營運中心之途。然而在金融自由化的同時，也意喻著利率及金融行政
自由化，再加上新銀行的設立條件的放寬及金融分支機構設立的限制減輕，如
果金融機構的內部控管及體質未作加強的話，不僅本身無法在競爭日益激烈的
環境中生存，也會使整個金融體系受到波及。
我國目前的金融體系主要分為民營金融機構和公營金融機構。其中民營金融機
構主要包含有：一般銀行及地區性中小企銀、信託投資公司、信用合作社、農
漁會信用部及外國銀行。而所謂的基層金融機構指的就是各地區的中小企銀、
信合社及農漁會信用部，約佔整個民營金融機構體系的八成之多。這些基層金
融機構控制著地方政治及經濟資源，是選舉時地方派系的金庫，故也多由各地
方派系所把持操縱。然而從民國84年7月28日爆發的彰化四信案開始，我國的金
融體系，特別是在基層金融機構方面就面臨了一連串擠兌風暴的考驗，使得主
管機關疲於奔命。而這一連串的擠兌風波，暴露了基層金融機構不管是在體質
上、風險管理能力上、或是內部控管方面等等都已難與商業銀行競爭的劣勢。
特別是派系介入，金權掛勾的結果，使得基層金融機構成為有心人士進入證券
及房地產市場謀取暴利的財源。彰化四信案的發生，即是因該合作社的總經理
非法從事股市丙種墊款業務，長期虧空公款所引起的。
彰化四信案簡介
民國84年7月28日(五)，彰化第四信用合作社傳出總經理葉傳水因在股市做丙虧
空公款20餘億元的消息，隔日經媒體報導後，在二個小時內被存款戶提領了三
億三千萬元，揭開了擠兌風波的序幕。7月31日(一) 擠兌風波持續擴大，央行
總裁許遠東及財政部為了穩定民心，均對外界宣稱四信的體質良好，民眾不須
驚慌。而財政部金融局長陳沖則表示，四信轉存合庫的資金達62億元，財政部
雖會介入處理此案，但不可能由國庫接管。至8月2日(三)早上財政部宣佈彰化
四信停業以進行內部清理，由合作金庫接管並凍結提款、存款等業務，存款人
最快須等七個營業日之後才能知道是否能領回全數資金，而在8月1日(二)由四
信簽付的合庫即期支票，也遭合庫以四信的62億元資金已全數提領為由拒絕支
付。對於先前相信政府的保證，未參與提款的存戶有如晴天霹靂。政府政策的
急轉彎固然是由於錯誤的資訊而導致錯誤的決策，然而相關首長低估了停止提
款、存款業務對民眾的信心的殺傷力。彰化地區在隔日，也就是8月3日(四)，
出現了全面性的擠兌風潮，一天之中眾信合社共被提領了超過一百億元，而這
些存款多轉存入省屬的大型行庫。傍晚政府當局眼見事態嚴重，由財政部長林
振國及央行總裁許遠東召開記者會表示，彰化四信由合作金庫概括承受，以 "
合庫彰營支庫"之名繼續營業，投資人可領回全數資金，至此彰化四信風波才
暫告平息。然而從那時開始一直到86年6月中的高雄五信、十信案，中間發生
的大大小小不下數十次的擠兌風波，都一再地考驗政府相關部門官員的智慧及
我國整體金融體系的承受能力。
在彰化四信一案中，暴露了許多地方金融機構長期潛在的問題，例如地方派系
的普遍介入涉嫌"公器私用"、信合社及農漁會等基層金融機構非法從事股市墊
款的丙種地下金融業務、基層金融機構體質脆弱且內部控制效果不彰、金檢單
位的稽核工作流於形式等多項缺失。這些弊病長久以來就一直存在著，政府相
關單位有鑑於此，也陸續制定了多項法令，諸如82年頒布的 "信用合作社法"
、 "農漁會信用部稽核制度實施辦法"、及後續的 "信用合作社內部控制及稽
核制度實施辦法"、和 "台灣地區基層金融機構內部查核應注意事項"等等法令
。在法的層面上，已經是相當周延且有詳實的規範了。然而在法條的完備性逐
漸建立的過程中，是否基層金融機構在內部控制及稽核制度上等等的弊病就可
以一併解除了呢?很顯然的，情況並非如此。因為法的周延性只是必要條件，
而非充要條件。彰化四信一案及後續的擠兌風波，固然涉及了制度面上的疏忽
，然而主因卻是在內部控管的執行上。若是能解決這些實際執行上的問題，對
健全信合社及農漁會信用部的經營，將有重大的助益。以下本文即針對基層金
融機構所面臨的問題和相關的法條做簡單的介紹。
一.內部控制成效不彰
內部控制，依美國的會計師協會(American Institute of Certified Public
Accountants簡稱AICPA)審計準則委員會於1988年發布的#55SAS的定義為 "一
個體之內部控制結構，是由針對特定個體目標之達成，提供合理保證，而建立
之政策及程序所構成"。其範圍包含：組織系統、作業處理程序、會計制度、
統計分析、人事制度、內部稽核制度等等。故內部控制的主要目的即在促進企
業組織的有效營運；而內部稽核設置的目的在協助管理階層調查、評估內部控
制制度及提供改進建議，以求內部控制制度得以持續實施。
依"信用合作社法"第21條的規定： "信用合作社應建立內部控制及稽核制度，
並設置稽核單位與授信審議委員會，信用合作社內部控制及稽核制度實施辦法與
授信審議委員會組織準則，由中央主管機關訂定之"，據此，財政部遂頒布了 "
信用合作社內部控制及稽核制度實施辦法"，計有條文十九條，大體上考量信用
合作社的特性，並參酌銀行業所適用之 "金融機構建立內部控制實施要點"，是
財政部為了建全信合社的經營體質、強化其法制觀念、促使其重視內部控制及稽
核制度、避免人為舞弊經營不善……等等問題。
在農漁會方面，財政部在民國82年亦頒訂了 "農漁會信用部稽核制度實施辦法"
，其中第二條規定： "各農漁會信用部應建立內部控制制度，依據基層金融中心
編定之各項業務手冊，編定作業流程，以為操作管理及內部稽核依據"。該辦法同
時對內部稽核人員的資格、專業訓練及稽核制度的實施辦法都有詳實的規範。
這些法令的訂定，顯示主管機關對基層金融機構所面對的問題並非毫無知悉，然
而法律還須要業者的配合，目前信用合作社業者對業務手冊的訂定不甚完備，對
內部稽查人員的設置也未與適度的重視。依 "信用合作社內部控制及稽核制度實
施辦法" 第六條之規定，稽核人員的任用，已是一最基本之要求，然而部分信合
社對稽核室的工作，仍以只具消費性不具有生產性視之，並不重視，更遑論會有
多少防弊興利之作用。
以彰化四信一案為例，這樁以總經理為首的集體舞弊案件，是由於總經理的長期
挪用公款虧空高達28億4千萬元而引起的。自民國78年起其總經理葉傳水即以人
頭，依信用貸款，假存單及公債借貸等方式向彰化四信違法冒貸，又在事後無人
監控的情況下取回存單與債券，之後更以化整為零的方式避開授信委員會的審核
；繼之，又與日豐證券公司之無記名政府公債違規質借現金週轉，以借了再還，
還了再借的方式循環借貸，以為股市丙種資金的來源，期間做假帳以應付金檢人
員之查帳，還是合庫的金檢中的模範生。依 "信用合作社內部控制及稽核制度實
施辦法" 第十二條的規定，稽核人員執行職務應受理事主席及總經理之指揮監督
，但以彰化四信而言，這是高層集體舞弊的案例，理事會又多屬於同一派系，員
工在顧及個人工作及職務的考量下同流合污，內部控制及稽核功能盡失。
二.未重視資產的風險管理，逾放比率過高
根據財政部最新修正的定義，逾期放款包含二項數字，一項是 "本金到期未還"，
另一項是 "本金未到期，但已三個月未正常繳利息"。而 "逾放比率"則是總逾期
款項除以放款後的數值，這個比率越高，表示金融機構抵禦風險的能力越差。
逾放比率可分為三級，第一級是 "逾放比率在5%以下"。依照國際標準，5%的逾
放比率已接近安全邊際了，但由於國情不同，在臺灣近來整體逾放比率日益增加
的情況下，這樣的金融機構風險還算經營狀況及授信品質不錯的。第二級是 "逾
放比率介於5%與10%之間"，這是必須進一步觀察的 "高危險群"。第三級是 "逾
放比率超過10%以上"，屬於 "明顯可能有立即危險"，可能隨時出狀況的金融機
構。根據85年底的資料，在全國73家信合社中約有25%逾放比率超過10%以上，甚
至有兩家超過20%！ 扣除掉86年二月被誠泰銀行接管的新竹二信，及6月被信聯
社接管的高雄十信，逾放比率超過一成的信合社仍佔了令人咋舌的20%以上。這
兩家被接管的信合社都有一個共同點，就是財務結構已經相當惡化，逾放比率分
別是21.6%和26.79%。
以民國85年底的資料來看，台灣地區72家信用合作社(另外在福建省金門地區也有
一家)的平均逾放比率為6.13%，合計逾放金額達六百一十五億六千萬元，73家信
合社總催收款亦達四百五十九億元，兩者合計，不良放款的金額達到千億元以上
。而去年十六家成立的新銀行平均逾放比率是2.95%，七家省屬行庫平均是3.85%
，可見信合社的逾放比率之高。
信合社的不良放款固然高的離譜，然而相對的，其提列作為壞帳準備的備抵呆帳
卻明顯不足。72家信合社至85年底為止，一共只提列了一百零五億元的呆帳損失
，僅是不良放款的十分之一而已。從資本額來看，其總計資本額也僅有五百六十
二點億餘元，約為不良放款的二分之一。再以淨值來看，72家信合社總共也才九
百五十七點四億元，仍然不及不良放款的上千億金額。也就是說，若比較信合社
的不良放款和總資產，其對風險的抵禦能力顯然是相當的薄弱，而這些岌岌可危
的信合社就佔了全體信合社的五分之一以上！由此可見這一連串的擠兌事件可能
只是冰山一角而已。
信合社的財務結構之所以會惡化到如此嚴重的地步，主要是因為信合社的業務發
展受到的限制，由於信合社不能跨區經營，且過去放款僅能對個人，不能向中小
企業放款，所以其放款中有九成以上都是抵押擔保放款，特別是在不動產上。由
於這幾年房地產的不景氣，使得逾放比率的問題更加嚴重。不過逾放比率雖是金
融檢查的第一項指標，卻不是唯一的，存款人所要關心的安全指標除了逾期放款
和放款之間的關係之外，還要注意存放比、淨值、和流動比率。逾期放款中，若
有擔保品且價值實在未超額貸款，壞帳損失就不會太高；逾期放款也必須和備抵
呆帳作比較，同時其中又有多少金額是 "一定催討不回來的"也是很重要的指標
，這些數字的提列和放款的品質及結構都有相當大的關係。淨值則是資產減去負
債後的數值，通常資本額較大者才能負擔較多的負債，而這也是財金當局努力讓
資本額較小的信合社增資的原因，否則就要靠處分其他的資產來補足。至於流動
比率，一般而言金融機構這個數字越高，自然應變能也越高，但此數字一高卻會
降低獲利能力。故檢視金融機構，必須綜合以上各項指標，配合大環境及個別因
素來作比較。
在農、漁會信用部方面，逾放比率偏高主要是因為在內部授信上，對理監事關係人
的放款比重偏高、徵信制度的簡陋、對抵押品的鑑價作業欠缺確實、……等等問題
，其中最大的問題則在於 "分散借款、集中使用" 的情況普遍。所謂"分散借款、
集中使用"係指同一項擔保品分別由數人借款，或由一人提供不動產，而由多人名
義借款，但所借貸得的資金卻提供特定人使用，不符合授信風險應分散的原則。
根據 "改進金融機構放款業務要點" 的規定 ，"放款應注意風險應分散原則，不
宜集中少數借戶，對金額過大案件宜會同有關行庫聯合貸放"。然而目前農、漁
會信用部並無從事聯貸的業務，在現行法令中也沒有針對"分散借款、集中使用"
定義或明訂罰則，故金檢單位對此一行為除了要求其改善外，並無具體對策。
在擔保品方面，農、漁會信用部皆須依 "銀行法施行細則"第五條的規定訂定"擔
保品估價鑑價辦法"，然而目前農、漁會信用部不是沒有照規定做，就是未設置擔
保品的鑑價表，或高估擔保品的價值。 "信用合作社法"第二十一條第二項規定信
用合作社應設立授信審議委員會，但農、漁會信用部卻無類似規定，以至於有心
人士可以任意核貸，"擔保品估價鑑價辦法"形同虛設，再加上授信集中關係戶的
弊端，使放款風險過於集中，一碰到該行業景氣逆轉，擔保品的價格滑落抵押值
低於當初貸款的金額，就會使金融機構的逾期放款急遽增加。
三.徒有其名的金融檢查制度
我國現行的金融檢查制度是由中央銀行、財政部、及中央存款保險公司所構成的
監督網路。就現行法令規定，財政部負責金融檢查的主要業務，為金融機構的檢
查工作的主管機關，而央行則根據銀行法第四十五條及六十八年修正公布的央行
法與中央存保一同協助金檢的工作，此外還有屬於人民團體的中華民國信用合作
社及合作金庫的輔導角色。在法源上信合社法也賦予主管機關，在違反法令、經
營不善，而有害社員或存款人權益時，得以進行徹換經理人、停止某項業務，甚
至勒令停業清理或合併等決策。這樣一套制度，看似面面俱到頗為周全，然而因
前後的環節鬆動，使社會付出了極大的成本，最主要的原因除了金檢人力的不足
之外，金檢單位彼此之間權責劃分不明、分工不當的結果，以至於當金融機構出
現問題時，政府只能扮演亡羊補牢的角色。
以金檢人員的人力編制上來講，目前全國共有五百家大大小小的金融機構，而金
檢單位可出動的金檢人員約有兩百名左右，以三至五名金檢人員一組實施金檢為
例，要在有限時間內將所有金融相關業務檢查完畢是相當困難的。一般金檢的內
容包含金庫、存款、放款三大部分，主力則在於放款部分的稽查；而金融機構要
規避金檢及放款上限的限制，常使用的手法就是前文所提的"分散貸款，集中使
用"，也就是基層金融弊案中最常見的人頭冒貸和超貸。
金檢人員通常只能就一般的業務檢查其手續是否完備、放款程序是否恰當等等
，再加上限於人力及時間，往往採用抽查的方式，更難以防杜金融機構從中做
手腳。
此外，金檢人員的訓練不足更使得金檢制度難以落實。以美國為例，一個金檢
人員的訓練需要四年的時間，而在台灣僅需九十個小時的講習訓練，在缺乏實
際金融業務的經驗譬如說是會計作帳業務、放款流程的情況下，更無法深諳金
融業務實際的運作模式。
從權責劃分的角度來看，目前金檢的糾舉權在央行，處罰權在財政部，同時財政
部也是金檢單位中唯一擁有行政處分權的。從基層的金檢單位到央行，再到財政
部，在檢查權的層層委託及複委託的制度之下，金檢的成果就在各部門公文的
往返之間消弭殆盡。若參考國際間的金融制度，各金檢機構間多為檢查及處分 "
一條鞭化" 的方式，使檢查的結果能有及時的處置，如徹換負責人、對金融機構
罰款、移送司法機關等等。在農會方面，權責不明的問題更為明顯。根據現行
法令，農會的主管機關在中央為內政部之、在地方為縣政府、業務推廣是農委會
、信用部則由財政部主管，形成控管上多頭馬車的現象。再仔細來看，根據農會
法規定，農會的主管機關為內政部，內政部有權在農會爆發問題時，直接命令農
會進行整理或重修，財政部無權做上述置；然而根據 "農會信用部管理辦法"，財
政部對農會信用部有管理權，由於受制於農會法的母法，財政部空有名目，並無
實權。權責劃分不明的結果，使得問題發生時，各主管機關互踢皮球，以 "不卸
責不爭權"強調本身的立場及在法律下的有限權責，結果就是大家爭權卻沒有人負
責，犧牲了社會大眾的權益。
目前基層金融機構所面臨的問題，除了相關的法律制度不夠健全之外，最主要
還是在於本身的體質 "先天不良，後天失調"。在都市化程度較低的地區，信合
社及農會仍是地區金融的要角，然而其中政商一家親及多由地方派系把持的現
象，使得基層金融機構人謀不臧的問題日益嚴重。依信用合作社法第十六條第
一項的規定 "理事、監事任期均為三年連選得連任"；再加上現行法令規定，大
部信合社理監事的候選資格，只要存款額達五十萬元、股金達五十萬元，具國
中畢業學歷即可。由於其資格寬鬆，又把持著經營大權，特別是放款的審核權
，常造成外行領導內行的現象，無法嚴格監控社務的運作。再則由各級民代擔
任理監事或經理職務的狀況下，金融檢查是否能維持公平公正的立場不被影響
，也不無疑問。
其實基層金融機構的這些問題，主管機關也一直都有在努力改善。在信合社方
面，早在八十四年年底財政部就公布了 "信用合作社變更組織為商業銀行之標
準及辦法"，規定信用合作社最低實收股金達二十億元，且無累積虧損，同時自
有資本與風險性資產的比率不低於八%，申請前一年年終結算之逾期放款及催收
款之總額，佔授信總額二點五%以下者，可申請變更為股份有限公司組織之商業
銀行。然而以此標準來看，資本額超過二十億的在全國七十三家信合社中只有
六家，另外高雄三信資本額十九億餘元；再以逾放比率二點五%的門檻來衡量的
話，合乎標準的僅有五家，因此改制對解決現階段信合社而言意義並不大。
目前財政部金融局在解決信合社的問題上的做法主要為：一、針對逾放超過五
%以上的信合社予以專案輔導；二、加強信合社內部管理；三、加強利害關係
人的監控；四、要求信合社積極清理逾放和催收款、並寬提備抵呆帳；五、要
求信合社增加股本、充實財務結構；最後則是輔導大型信合社改制商業銀行，
較小者則協助合併。這些措施雖然在兩、三年前就已著手進行，但是信合社為
人合組織，最根本的問題還是在人謀不臧、當權者不願放棄手中的金庫，再加
上這些輔導方案並沒有強制性，更難有多大的改善。舉例來說，從八十五年度
結算的信合社各項財務資料來看，除了幾家有意改制為商業銀行的有寬提呆帳
準備的數額之外，其他信合社還是僅將呆帳提存至法令規定的一%而已；此外
，就增加資本額而言各信合社的配合度也不高。由於資本額的多寡關係金融機
構應付虧損的能力，而信合社的資本額相對於存、放款普遍都不高，因此一旦
逾期放款的比率過高，其財務結構就更顯得脆弱了。
在農會方面這些問題更為明顯，不僅缺乏一套綜合且完整的"農業金融基本法"
，而且如前文所言，權責不明、主管機關互相牽制的情況更為嚴重。目前財政部和
央行已達成共識，參考德國的作法，決定將農會信用部獨立出來，成立農會信
用合作社，主管機關則為財政部，而由信用合作社法規範，相信對農會體質的
改善應有相當的助益。
綜合而言，要改善基層金融機構的問題應該可由以下幾點著手：
(1) 強制財務資訊的充分揭露
使社會大眾了解金融機構的運作情形，不至於因不實的謠言而動搖信心，引
發擠兌危機；另一方面則可給予金融機構的管理者一個自我約束的機會。
(2) 加強內部積核、控制、授信及徵信制度
降低不良放款及人為舞弊的可能性，使其業務發展更健全。
(3) 政府單位修改相關法令
諸如確立金檢權責與分工、資本適足的要求宜以風險性資產為標準、提高淨
值比重的要求、修改農會法以確立主管單位、基層金融機構之負責人須受銀
行法中利害關係人的規範、強制參加存保 ……等等。
(4) 加強外部會計師的查帳與簽證
要求信合社的財務報表需有會計師的簽證，監督基層金融機構，並避免有做
假帳的情形出現。
(5) 充實金檢單位的編制與職權 落實金檢一元化，使金檢人員有檢查權之
外也有處分權，以收金檢的時效。
(6) 基層金融機構的體制走向正向的規劃 在全面改制尚不可能短期內達
成的情況下，健全基層金融機構的體制已是當務之急。如何使基層金融在
面對銀行的普及化的情況下，走向專業化、制度化、金融化，以維持進而
加強其競爭力，避免淪為金融體制下的副軸。
探討金融機構這些足以影響其正常營業及運作模式的"人"的因素，可見冰
凍三尺非一日之寒，人謀不臧是基層金融機構最基本的問題，而這同時也
代表著制度化的工作還沒有做好，要消弭金融風暴再度爆發襲捲台灣的可
能性，這些人為因素才是最重要的。尤其是金融事業是建立在"信用"之上
的，一旦投資大眾對政府及整體金融環境失去了信心，後果不是短期之間
可以彌補的。因此，主管金融事業的財金官員更應該追求專業的素養，並
提升決策的品質，才能在促進金融的國際化及自由化的同時兼顧制度化。
就目前的情況來看，基層金融機構的存款已在社會大眾提高警覺之下，出
現了明顯的流失，但壞帳的部份卻未見降低。主管單位若不能妥善處理這
些擁有相當大數額的存、放款，掌控龐大資金的金融機構的問題，那麼這
些潛伏在國內金融體系的病灶，遲早將成為再次引爆金融風暴的炸彈，隨
時都有再可能破壞金融秩序。
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