這是找到的中文版競選經費的演進
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法律窗口：美國競選籌款法的演進
記者： 亞微
華盛頓
Jul 27, 2007
目前，美國2008年總統選舉的競選活動正在緊鑼密鼓地展開。競選就離不開籌款，籌款越
多，開銷越自由，對競選人開展競選就越有利。下面介紹一下美國競選籌款法的發展過程
，以及美國聯邦最高法院在競選籌款和開銷問題上是如何判決的。
*由來以久*
自19世紀末期以來，競選籌款在競選活動中一直是非常突出的問題。對可能出現的通過政
治捐款來影響政黨和候選人，從而導致政治腐敗的擔心，促使美國歷史上對競選籌款進行
過幾次重大的改革。
例如，1907年通過的“蒂爾曼法”禁止銀行和公司在聯邦選舉中進行政治捐款。1925年經
過修改的“聯邦腐敗行為法”，對競選聯邦公職的候選人的競選開銷做出限制，同時建立
了申報制度。
從1947年開始一直實施到1971年的“塔夫特-哈特利法”，永久禁止工會、公司和跨州銀
行進行政治捐款，這個規定不僅適用於總統大選的政治捐款，也適用於大選初選的政治捐
款。
*“聯邦競選法”開啟競選籌款改革*
最具有影響力的競選籌款改革可以說開始於20世紀70年代。1971年，美國國會通過了“聯
邦競選法”，為符合資格的候選人設立公共競選基金。但是，“水門事件”以後，有人指
稱當時的尼克松總統的競選經費沒有直接用於競選，而是用來掩蓋“水門事件”，激起了
民眾對金錢政治的憤怒。
於是，美國國會在1972年和1974年對“聯邦競選法”做了進一步修改，對籌款的數額實施
進一步的限制，比方說，每位捐款人最多只能向每位候選人捐款1000美元，就連候選人向
自己捐款也是一樣。
對競選開銷，特別是獨立開銷，“聯邦競選法”規定把每次選舉中代表候選人付出的獨立
開銷限制在1000美元。獨立開銷是指個人或組織在沒有與任何候選人商議或合作的情況下
向選民傳達自己的觀點 。這種開銷允許個人或組織不受限制地開銷，只要開銷不傳達支
援或反對任何候選人的資訊和觀點。
另外，“聯邦競選法”還規定總統競選可以選擇使用公款，同時設立“聯邦選舉委員會”
，負責條款的實施。
*力圖規範競選籌款*
紐約大學法學院教授布爾特.紐伯恩表示，美國的競選籌款法試圖從三方面對競選籌款加
以限制。
他說：“首先，它試圖限制籌款的數額，也就是對人們的捐款做出限制。其次，它努力確
保籌款公開，讓公眾知道誰捐了錢以及捐了多少錢等。再者，它希望對籌款的來源加以限
制，公司和工會按照規定不準向國會、總統等各種聯邦公職的競選活動捐款。”
*“聯邦競選法”得以修改*
1976年，巴克利參議員等人以“聯邦競選法”違法憲法第一修正案的言論自由條款為由提
出訴訟，被起訴方是“聯邦選舉委員會”的成員瓦萊奧。聯邦最高法院的判決肯定了“聯
邦競選法”限制捐款數額、要求申報進出和設立公款資助總統競選的規定。
但是，在競選開銷的問題上，聯邦最高法院的判決說，從本質上說，金錢作為競選開銷與
言論自由等同，換句話說就是，只有投入必要的財力，才能保證競選言論不受限制地傳達
。因此，政府頒布指令限制競選開銷，違反了憲法第一修正案的言論自由條款。
判決指出，候選人、委員會、特別利益團體以及個人不受數額限制地花錢做競選廣告的憲
法權利應該受到保護。判決還指出，不接受公款的候選人可以向自己的競選活動無限制捐
款。
*“硬錢”和“軟錢”之分*
雖然“聯邦競選法”和巴克利一案解決了體制內硬性規定的競選籌款問題，但是人們還是
繞過它，找到其他的籌款機會，因此也就出現所謂的“硬錢”和“軟錢”之分以及相應的
法律之爭。
美國首都華盛頓的律師漢.巴蘭(Jan Baran)解釋了這兩者之間的區別。他說：“‘硬錢’
是說來自個人有限額的捐款，或是來自在聯邦選舉委員會註冊的政治行動委員會有限額的
捐款。‘軟錢’是指來自公司、工會或個人沒有限額的捐款。”
紐約大學法學院教授布爾特.紐伯恩進一步分析了“硬錢”和“軟錢”的不同之處。他說
：
“‘硬錢’是從捐款人那裏直接籌集來的錢，它受到美國競選籌款法的限制。按照規定，
捐款數額不能超過2000美元，來源必須對外公開，而且不能是來自公司或工會的捐款。‘
軟錢’是這個制度以外的籌款，它可以是私下進行的沒有任何限數的捐款，也可以是來自
公司和工會的捐款，由於美國競選法在最初制定時沒有考慮到‘軟錢’的問題，因此後來
出現了各種漏洞。”
*“跨黨派競選籌款改革法”出臺*
為了彌補“聯邦競選法”的漏洞，解決競選政治活動中的“軟錢”問題，麥凱恩和法因戈
爾德兩位參議員在2002年聯袂提出了“跨黨派競選籌款改革法”，又稱“麥凱恩-法因戈
爾德法”。這個法案的關鍵條款包括禁止向政黨無限制地捐款，具體地說就是禁止來自公
司、工會或者富有的個人的“軟錢”、禁止當選官員主動徵收“軟錢”。另外，這項法律
還對工會、公司和非盈利組織的電視廣播廣告做出限制。
“跨黨派競選籌款改革法”後來經國會批准，布希總統簽署成為法律。但是，以麥康奈爾
參議員為首的反對派人士以這一法律違反了憲法第一修正案的言論自由條款為由上訴美國
聯邦最高法院。
*一派積極主張限制軟錢*
紐約大學法學院教授布爾特.紐伯恩參與了“跨黨派競選籌款改革法”的制定。他說，新
的競選籌款法把原來1000美元的捐款限額增加到2000美元，從而使籌集“硬錢”更加容易
，但是對籌集“軟錢”卻實施了限制。
布爾特.紐伯恩教授說：“新的競選籌款法說，如果你向某個政黨捐款，捐款不是直接用
於某人的競選，而是用於政黨建設，幫助選民登記以及宣傳政黨觀點，這樣的捐款看起來
好像是正常的競選捐款，但實際上卻是“軟錢”，這是要彌補的一個漏洞。
另外一個要彌補的漏洞是，有些人不再把錢捐給候選人，而是用於做廣告，廣告上不說選
誰，也不說不選誰，因為這樣的廣告必須使用‘硬錢’，而且要公佈錢的來源。因此，他
們就做廣告對某一位候選人提出尖銳的批評，比方說在廣告中批評這位候選人非常愚蠢，
總是犯各種各樣的錯誤，廣告的結尾還附有他的電話，並且鼓動人們給這位候選人打電話
，呼籲他對問題加以糾正。
有些人可以說這是‘政策問題廣告’。但是，新的競選籌款法說，如果你在大選前60天之
內做這樣的廣告，並且提到這位候選人的名字並附有他的照片，那麼，這樣的廣告就算是
競選廣告。”
*另一派強調言論自由*
肯尼斯.斯塔爾曾經是克林頓總統性醜聞案件中的特別檢察官，他也是對新的競選籌款法
提出挑戰一方的法律顧問。斯塔爾(Kenneth Starr)指出了新的競選籌款法存在的問題。
他說：
“新的競選籌款法禁止主張某一事務的組織把自己籌來的錢，在選舉或初選之前用於政治
廣告，無論廣告談論的內容是什麼，只要提到競選聯邦公職的候選人的名字，那麼這種競
選開銷就要被禁止。例如，限制國會議員的任期問題，如果某一組織在大選前60天以及初
選前30天，在廣播和電視上做廣告主張限制國會議員的任期，並且提及競選聯邦公職的候
選人，根據新的競選籌款法，這樣的廣告就要被禁止。”
西北大學法律史教授史蒂芬.普雷瑟(Stephen Presser)分析了爭議雙方的觀點。他說：
“支援限制競選籌款的人士的論點是，錢在政治中是一個腐敗力量，因此要制定一套系統
，避免因大筆競選籌款而導致腐敗。他們抱怨說，政界人士花很多時間籌款，影響了他們
為選民服務的本職工作。但是，持相反觀點的人士指出，錢是發表言論者自己的，如果在
財力上不有所付出的話，就不能有效地傳達他們的政治觀點。”
原克林頓總統性醜聞案件的特別檢察官肯尼斯.斯塔爾說：
“我們的論點是，新的競選籌款法實施的限制太過份，涉及面也太籠統。為了解決具體的
腐敗問題而不惜限制言論自由，這樣做太過份了。我們認為，如果一個富人、公司或工會
向政治黨派捐贈了一大筆捐款，最好的辦法是為這種捐款設定一個上限。但是，新的競選
籌款法禁止任何所謂的‘軟錢’以及在聯邦政府調控以外的捐款，或迄今為止還沒有被聯
邦政府調控的捐款。”
*兩派之爭各不相讓*
美國企業研究所國會專家諾爾曼.奧恩斯特是“跨黨派競選籌款改革法”的參與者之一。
他說，對美國憲法第一修正案言論自由條款保持敏感是應該的，對選舉和政治這樣的問題
展開強有力的辯論也是必要的。但是，這要和政治腐敗問題結合起來看。
諾爾曼.奧恩斯特說：“我們一方面要解決各種腐敗問題，腐敗不僅包括捐款人通過政治
獻金影響立法，還包括擔任公職的人利用職權對捐款人進行勒索。如果不對捐款實施限制
，人們就可能會肆無忌憚地去要錢。
“另一方面，我們也要考慮第一修正案所規定的言論自由。但是，要開展強有力的辯論，
就要知道誰在後面捐款以及某些政治廣告的背景。有些廣告設計看上去和選舉無關，但是
如果深究，就會發現完全不是那麼一回事，言論自由應該讓人們對發表言論者多少有些了
解，而不是讓他們躲在各種掩蔽的背後發表他們的言論。”
但是，美國首都華盛頓的律師漢.巴蘭認為，不能因為不了解發表言論的人和組織的背景
，就無視人們言論自由的權利。他說：
“對出現腐敗的擔心不能為限制各種組織由資金支援的言論或其他政治活動提供藉口。取
消‘軟錢’意味著，政治黨派在宣傳它們的政治觀點以及爭取選民投票方面的經費就會減
少。對各種政治廣告施加限制則意味著，向公眾傳達的資訊也會減少。我認為，比較恰當
的解決方式是明確發表言論者的身份，而不是把人們的言論權全部剝奪。”
*高院贊成禁止軟錢*
美國聯邦最高法院2003年12月10號就麥康奈爾起訴聯邦選舉委員會一案做出判決說，禁止
不受限制的“軟錢”是符合憲法的，判決還肯定了限制公司和工會在大選前在電臺和電視
臺做所謂“政策問題廣告”的作法。
紐約大學法學院教授布爾特.紐伯恩是代表支援“跨黨派競選籌款改革法”一方的法律顧
問，他分析了聯邦最高法院的判決。他說：
“聯邦最高法院以5比4的多數判決說，只要不對言論的內容進行調控，不造成候選人之間
的不公正，只要調控是合理的，而且是為了解決實際問題，國會就有權調控競選籌款，以
使民主的公正性最大程度地得以體現。”
對“跨黨派競選籌款改革法”提出挑戰的肯尼斯.斯塔爾律師指出，聯邦最高法院的這項
判決可以說翻開了美國法律新的一頁。他說：
“總而言之，聯邦最高法院決定尊重國會在這方面的決定權，這聽上去可能再恰如其分不
過了。但實際情況是，過去50年中，聯邦最高法院一直堅定地捍衛個人和團體的言論自由
不受其他因素的控制。”
*聯邦最高法院鬆綁政治問題廣告*
但是，在2007年6月25日，美國聯邦最高法院在另一個案子中反過來對2002年國會通過，
布希總統簽署成為法律的“跨黨派競選籌款改革法”作出了限制。
這個案子的起因是，威斯康辛州反墮胎組織“生命權利”在2004年大選前一個月播放電視
廣告，呼籲選民和該州的兩名參議員法因戈爾德和科爾聯繫，敦促他們不要阻撓布希總統
的聯邦法官任命。由於法因戈爾德正在謀求競逐連任，而電視廣告提到了他的名字，因此
反對人士提出，這個廣告違反了“跨黨派競選籌款改革法”的規定。這個法律禁止在大選
前60天以及初選前30天刊登或播放政治問題廣告。
美國聯邦最高法院最後以5比4的微弱多數做出有利於威斯康辛州反墮胎組織“生命權利”
的判決。判決指出，根據憲法第一修正案所賦予的言論自由權，該組織在選舉前的2個月
有播放政治廣告的權利。聯邦最高法院首席大法官羅伯茨提出，不能僅僅因為某些問題和
選舉有關就壓制這些問題的討論。
*裁決對2008年大選關係重大*
有些專家指出，這一裁決使民間利益團體和組織在選舉時可以發揮更大的輿論作用，從而
直接影響明年的總統大選。
“生命權利”組織的執行主席芭芭拉.里昂斯(Barbara Lyons)指出，這個判決不僅是言論
自由的勝利，也是根據憲法第一修正案所賦予的權利參與政治事務的人們的勝利。她說：
“美國聯邦最高法院的裁決使公民組織、公司和工會組織能夠自由地參與政治事務，使用
各種途徑，包括廣播和電視廣告的方式，把提交到國會的眾多問題傳達給公眾，廣告是最
有效的宣傳方式。因此，聯邦最高法院的這個裁決是普通公民通過各種組織以及工會參與
政治事務的一大勝利。”
※ 引述《batistuta823 (桑基爾夫)》之銘言：
: 先講台灣的總統競選經費問題，
: 雖然中選會有規定競選經費在一億多元之譜，
: 但明眼人都碼看得出來，藍綠陣營砸下去的銀彈，
: 絕對是此數字的幾十倍以上，不過在最後提報給中選會的數字，
: 卻又能剛好符合選舉經費上限，中選會幾乎沒有規範的能力。
: 在USA的黨內初選或最後兩黨候選人廝殺，
: 有狠重要的一點就是募款能力，歐巴馬的的募款能力很不錯，
: 所以他打起選戰很輕鬆，
: 記得在早先的新聞提到希拉蕊因為募款情況普普，
: 自掏腰包拿了五百萬美金出來競選，
: 我想問的是為何美國那麼重視募款能力？
: 以希拉蕊跟她老公的賺錢能力，自掏腰包砸錢應該不是問題吧！？
: 他們會有相關單位監督競選經費問題嗎？
: 或者是各自募款打選戰都沒關係，能贏就好。
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