標題:兩德統一20週年系列報導4 是統一還是併吞
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新頭殼newtalk 2010.09.30 洪聖斐/專題報導
1989年底，前東德的改革派人士雖然起而試圖改變社會主義統一黨獨裁政權的政治結構，
其所嚮往的，卻並不是與西德統一，而是建立一個獨立的民主國家。當時他們所期待的東
西德關係，是合組「邦聯」（分子國仍具有主權國家意義）；柯爾政府則期待採取聯邦體
制（分子不具主權國意義）。柯爾總理所扶持的「德國聯盟」贏得1990年3月大選後，統
一成為必然的趨勢，爭論的焦點則在採取哪一條憲政規範。
邦聯或聯邦：東德與西德對統一架構的爭議
1989年11月13日，莫德洛宣示就任東德部長會議主席時，主張東西德之間成立一個鬆散的
邦聯。當時在前東德，無論是政府首長莫德洛，或是出席「圓桌會議」的各黨派代表，對
東西德未來的關係，大多傾向朝合組邦聯發展。對當時東德的各個政黨而言，邦聯的構想
，是改造東德的一個重要設計。
11月28日，西德總理柯爾發表「克服德國與歐洲分裂的十點計畫」，其中雖然提到將在東
德成為民主政體後，與之合組邦聯的構想，其目的卻是在於迴避國內外對於過於快速發展
而產生的反對意見。當情勢轉變時，柯爾很快地調整其策略：不要邦聯，要聯邦。
1990年3月18日，主張統一的黨派在前東德舉行其有史以來第一次的民主選舉中大獲全勝
，邦聯論遂隨著莫德洛政府的下台，而成為過去。
西德基本法與東西德統一
西德的國家根本大法不稱「憲法」而稱「基本法（Grundgesetz）」，是當年制憲者預設
有朝一日，東西德會統一而改寫一部新的憲法。根據基本法的規定，東西德統一有兩條條
文的規範可供選擇：依據基本法第146條制定新憲，或者依據基本法第23條，讓東德解體
，各分子加入聯邦。
（一）基本法第146條：制定新憲
由於預期全體德國人民有朝一日將制定出一套憲法，基本法第146條規定「本基本法在德
國人民根據自由決定所通過的憲法開始生效之日起喪失其效力。」
當時西德最主要的在野黨－社會民主黨，以及德東的改革勢力，在統一的趨勢日益明顯之
際，傾向採用這個規定。論者以為，有必要重新制定一套憲法，以取代西德的基本法，與
前東德的憲法。然而，這一條規定畢竟從未執行過，到底應如何落實，仍是一個問題。唯
一的權威性指導原則，是德國憲法法庭在1956年的判決書規定，此一過程需有「一定程度
的自由民主之保障」。至於實際的作法，有人主張應由全德國人民選出制憲會議，提出憲
法草案，也有人主張可由西德的聯邦眾議院與前東德的人民代表大會聯合提出憲法草案。
無論如何，此一憲法草案都需要經公民複決通過。
贊成採取西德基本法第146條制定一部新憲法的人主張，透過制定新憲法，不但可以代表
全德國人民，亦將可以對東西德的政治體制與政治理念作一通盤檢討，不僅可以讓德東人
民更順利地整合於新的德國，也可以將西德基本法運作過程中，一些疏漏之處予以補強。
如此將比採用基本法第23條更具有正當性，德東人民也才比較能夠接受。西德的憲政運作
理念，固然難免具有主導地位，然而藉由全德普遍的討論，亦可將前東德的一些理念整合
進來。德東人民在參與討論制憲議題之後，較容易將新的體制視為本身的決定而加以接受
，對體制的接受程度亦將較高。
與社民黨及德東改革派人士相反，柯爾政府並不樂意採用基本法第146條。理由是討論並
制定新憲法曠日廢時，當時的國際情勢恐怕難以給予德國人足夠的時間。 1990年1月30日
，戈巴契夫表示同意看到東西德統一。然而戈氏當時在蘇聯的地位已經有所動搖，一旦下
野，德國統一的契機即使不會跟著消失，亦將顯得十分困難。再者，柯爾政府所屬的基督
民主/社會聯盟不同於社會民主黨，對於西德的政治體制相當自豪，並不樂見制定新憲法
時，對西德既有體制加以檢討，並參酌一些社會主義的理念。對柯爾政府而言，基本法第
23條的規定，是比較具有吸引力的。
（二）基本法第23條：加入聯邦
由於在1949年基本法制定之際，除了蘇聯占領區之外，德國還有一些區域被劃歸其他國家
（如薩爾Saarland之歸屬於法國），基本法的起草代表乃在「聯邦與各邦」一章中，於第
23條規範：「基本法在巴登、巴伐利亞，以及其他組成德意志聯邦共和國的各邦與西柏林
生效。德國的其他部分，在加入（德意志聯邦共和國）之後，亦適用之。」
在法律層次上，基本法第23條與第146條顯然有所不同。第23條所規範的，是「德國的一
部份」之加入「德意志聯邦共和國」；第146條的規定，是全體德國人民通過一部新的憲
法，以取代基本法，以及其所涵涉的相關體制。
相較於基本法第146條之毫無先例，基本法第23條則有薩爾於1957年經公民投票而加入德
意志聯邦共和國的經驗。依照基本法的精神，德東地區也應屬於本條所規定之「德國的其
他部分」。1990年2月27日，西德內政部提出，根據聯邦憲法法庭先前的判決，「德意志
國」在1937年對外擴張之前的領土，都屬「德國的其他部分」，西德作為「德意志國」在
國際法上的繼承者，有權接納之。
1990年2月14日，柯爾政府在東德政府確定人民議院大選的日期後，就開始準備採基本法
第23條，來完成東西德統一的大業。對柯爾政府而言，採用基本法第23條，可以確保西德
的憲政體制不受挑戰，又不必曠日廢時地經過冗長討論，是一個比較好的選擇。
此外，依照基本法第23條的規定，德意志聯邦共和國政府並沒有權限可以拒絕「德國的其
他部分」加入。縱使德西人民與反對黨提出任何反對意見，也將無法予以阻止。這也是柯
爾政府傾向適用基本法第23條來推動統一的考量之一。
德國的突然宣告統一，與西德和東德政府的意志有關。當西德政府表現出不願意延長統一
的時程，並針對立即合併提出吸引人的條件時，新選出的東德政府也對其手忙腳亂的適應
狀況日趨不滿，特別是對其國內政治人物無法達成共識感到難以為繼。東德德麥齊爾政府
一方面自覺深受境內紛爭之害，另一方面又日益倚賴西邊的援助，乃視立即合併為一個可
行的方案。由於當時的東德朝野對於如何處理日益棘手的政經問題始終提不出有效的對策
，許多東德的政治人物乃開始注意，如何爭取西邊政黨高層的良好評價，以求將來的發展
。
確定要採用基本法第23條加入聯邦的方針後，西德政府與東德政府乃針對實際的統一問題
展開談判。
「統一條約」
1990年5月18日，東西德正式簽署「建立貨幣、經濟暨社會聯盟國家條約」。緊接著，西
德柯爾政府便規劃以憲法第23條推動東西德統一的工作。柯爾政府傾向與東德政府另外簽
署一個條約來處理本案，很重要的原因是反對黨在條約方面很難有著墨的空間，如此一來
西德政府就可以繞過兩德的反對黨根據基本法第 146條要求制定新憲法的主張。
1990年7月6日到8月24日，兩德開始展開談判。東德部長會議主席德麥齊爾一開始就表明
願意依照西德基本法第23條的規範，結束東西德長達四十餘年的分裂局面，也樂見在該年
年底舉行全德國的國會改選；但建議變更首都、確定未來各邦的財政受到支持、對於執行
私有化的託管局之法律地位等問題要在條約中加以確定。為了爭取國際支持東西德統一，
西德聯邦政府於6月11日向美、英、法三國大使簡報有關修改基本法與承擔東德國際義務
等問題。東德談判代表比較注意的問題包括產權的歸屬、私有化的問題、東德法律的繼承
適用的問題等。
值得注意的是，東西德進行統一談判之際，在兩邊都是擔任執政黨的東西德基督民主聯盟
，此刻也正在商議合併大計。論者發現，德麥齊爾沒有能力抗拒從西德方面來的壓力，而
他所任命的首席談判代表克勞斯(Günter Krause)則非常親近西德，對西德代表所提的意
見幾乎毫無保留地全盤接受。東德社會民主黨的黨主席提爾捨曾批判克勞斯的談判風格，
是在積極為自己於統一後牟取官職。此外，所有的談判文件，都是由西德官僚負責撰寫、
起草。整個談判過程中，東西德的力量並非對等。
8月31日，兩德正式簽署了實現「德意志聯邦共和國與德意志民主共和國實現德國統一條
約」，簡稱「統一條約」。正如柯爾政府的預判，西德反對黨沒辦法對此做出改變，因為
西德的聯邦眾議院只能就條約進行接受或不接受的投票。在東德，執政的「德國聯盟」本
身在人民議院就有接近半數的席位，反對黨就算對「統一條約」有意見，也無能為力。
1990年10月3日，東德依照「國家條約」的約定，分解為五個邦，採取基本法第23條的規
範「加入」德意志聯邦共和國（西德）。東德同時宣告滅亡，其國際法上的權利義務由西
德依信賴保護原則與相關當事國會商，是否繼續適用或者廢止。
「統一條約」具有憲法層次的地位。事實上，「統一條約」也規範了基本法適用於東德，
以及基本法相關條文的修正。
「統一條約」也規範了統一後，原東西德法規的繼續適用問題。西德法規很明顯地比東德
法規具有優位。「統一條約」第9條規定，前東德法律在滿足以下先決條件時繼續生效：
與基本法一致、與聯邦法規一致、與直接適用的歐洲共同體法規一致。
「統一條約」除了規範東西德統一的方式、基本法的修改、法規的適用等問題外，還涵蓋
國際法的繼受、公共行政與司法的過渡、公共財產與債務，工作與教育等面向。其施行結
果，是東德原本的社會菁英階層被大規模整肅，西德人填補了東邊的領導階層，東德人成
了二等公民。
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