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推 wo2323:美國的援助一直跟政治綁在一起 08/02 19:05
充滿政治的發展援助
http://www.foreignpolicy.com/articles/2013/05/21/the_prickly_politics_of_aid
五月某個大熱天，玻利維亞總統Evo Morales在La Paz的演講中宣布，他要驅逐美國國際
開發總署(USAID)，因為USAID企圖顛覆他的政府。USAID已經在數年前因為玻利維亞政府
的抗議下，而關閉了在該國與民主和治理相關的計畫。美國當時保證只進行非爭議領域的
援助，例如健康與環境保護。
玻利維亞終結美國50年來援助的決定反應出玻利維亞第一屆原住民領導的政府與華府之間
的緊張關係。但Morales總統不是唯一一個指名援助單位的。去年九月，俄羅斯要求
USAIS離開，同樣是基於政治介入的指控。去年更早些時間，埃及政府起訴一群美國人、
埃及人、以及其他五個西方民主人權組織的員工進行違法活動，並且把幾乎所有美國人都
趕出了埃及。
這些案例只是冰山一角，越來越多政府基於太過政治化而開始拒絕外來援助。數十國已經
計劃或立法限制外援到民主團體、詆毀地方非政府組織與外國合作、以及騷擾甚至驅趕國
際非政府組織。
然而外援本來就是政治敏感的。一國透過金融與技術資源的灌注以改變另一國，本質就是
侵入性的。1950年代末期到1960年代所興起的現代援助產業企圖處理這個主權問題，因此
從兩種管道進行限制：只追求社會經濟目標（經濟成長和其他公共財，例如基礎建設和健
康照護）；將援助直接給予政府，而非其他民主團體。
30年來外援團體大部分遵守這些原則。但到了1990年代初期，援助單位跨過了這道非政治
的框架。面對數十年來差勁的表現和無法達成的發展目標，援助者們認為受援國的治理失
敗是難看的社經表現的源頭。教育、農業生產、經濟成長的永續性，比起技術知識和資本
重要的多，而他們需要良好運作的政府體制。當重點擺向政府，援助也就擺向政治，不再
中立或純技術。對抗貪腐、瓦解恩庇侍從網絡等政治敏感性任務成為顯學。
同時間，發展中國家和後共產主義世界大規模的民主化促使許多西方援助單位將民主化當
作目標。他們將民主和社經進步綁在一起成為新的正統。援助單位創造大規模的計畫支持
民主轉型，從選舉協助和政黨援助，到公民教育和立法協助。西方支持民主和治理的援助
計畫每年高達100億美金。
達成這些政治目標需要越來越政治的手段，包含大量增加對非政府團體的援助。這原本是
要支持公民社會的獨立性，好成為民主化的重要因子。然而一些援助組織（包含世界銀行
這種本來不是在搞民主的）更將民主視為促進社經成長的關鍵，因此強調民眾的賦權好促
進良好的治理。
簡而言之，援助不再是只關注社經目標和政府夥伴。受援政府對此感到不安，懷疑援助單
位的企圖，並且對自身政治實踐受到外部批評而感到不滿。剛開始只有少數政府拒絕這種
援助。因為西方政治模型是冷戰的勝利者、地緣戰略上的衝突程度較小、而且當時受援國
政府們並沒有把這個新型援助當一回事，認為非政府團體只是邊緣人物。
然而環境改變了。許多原本要邁向民主的國家轉型成了半威權體制，例如俄羅斯和衣索匹
亞，公民社會組織的空間開始被限縮。而有些原本民主的國家，例如玻利維亞，轉型成了
威權體制。許多國家人民質疑西方型式的民主和治理是否是快速經濟成長的最佳途徑。此
時中國型式的威權資本主義提供另一個選項。各國更加重視主權，西方對伊拉克、阿富汗
和利比亞的政治介入也讓各國充滿疑慮。過去十年來多次的公民動員推翻政府的企圖（例
如烏克蘭和喬治亞的橙色革命、或是近期的阿拉伯之春），都讓政治領袖們注意到看似無
關緊要的公民社會團體擁有潛在的政治影響力。
因此，玻利維亞驅逐USAID不是個案，而是預示了未來更多衝突的到來。美國和其他援助
政府在從事20多年的政治性援助後，將要面臨關鍵的選擇：堅持將政治和經濟發展銜接在
一起，或回到有限的途徑。
有些人認為外援應該撤離政治活動，只關注於基礎發展，例如健康或初等教育。但這樣的
方法並不適合，也不聰明。幾乎所有主要援助組織（不論單邊或多邊），都建立了一系列
政治導向的援助計畫，集合大量的知識促進政治的發展，不論是民主進展或更多課責與參
與的治理。援助者推動這些計畫，並非只是相信民主治理是好事，也是因為他們認為這是
永續社經發展的核心。
當政府沒有能力讓教育經費廉潔使用、教師不課責、教育機會不平等，那建造再多的學校
和提供再多的課本都沒有辦法成功。援助忽視人權且排除社會參與的政府，將使援助國難
以交到長久的朋友，埃及的Mubarak就是一例。雖然現在援助的政治議題有不同的深度和
廣度，但是當今的援助已經不是「政治性」和「非政治性」的二元分法了。
在此脈絡下，援助單位必須調整政治介入的方式，並且維持政治敏感性。這不必然代表挑
戰受援國政府的正當性。而維持政治敏感性則代表著細心思考援助計畫如何符合該國的政
治環境。這需要更多的政治分析，以找出最好的切入點，以及可能的政治風險。計畫也必
須符合地方的政治進程並維持彈性。美國和英國在奈及利亞、緬甸、菲律賓等國的援助已
經開始改變，支持地方深根的公私合作，為改革鋪上永續的道路。
雖然這些政治敏感性的發展似乎是必然的道路，但是目前的發展機構對於政治的基本了解
卻嚴重不足。經濟學家和其他社經專家仍然主導發展機構，不曉得怎麼處理政治問題。他
們害怕公開處理政治問題會使他們無法在將自己是為政治中立的技術官僚。援助組織則把
目標放在可看見的小事情上，好證明自己有存在的意義。如此一來，政治分析變成奢侈的
作為。
過去二十年來援助社群轉向政治議題的改變來自於援助有效性的爭辯，這些爭論也挑戰數
十年來外援的根本性。外援本來就是政治性的，援助者應該勇於證明自己在政治上的正當
性，而非退回僅做技術的老路。
Thomas Carothers, vice president for studies at the Carnegie Endowment for
International Peace, and Diane de Gramont, nonresident research analyst at
Carnegie, are co-authors of Development Aid Confronts Politics: The Almost
Revolution.
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