一體不適用：民主化援助的多樣工具
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By Tomas Bridle | September 10, 2013
外交政策研究學院學者Melinda Haring在本雜誌的投稿中提到（
http://www.foreignpolicy.com/articles/2013/06/03/reforming_the_democracy_bureaucracy
），美國的民主化援助是「一個大爛攤子」且「迫切地需要改革」。她的批評奠基於在獨
裁國家（如亞塞拜然）的各項計畫，這些計畫由營利的發展合作包商以及美國籍的非營利
組織（如國家民主基金會NDI）進行。
相反的，Haring認為來自National Endowment for Democracy（NED）扶持地方民主團體
的小型資助計畫才是美國在獨裁國家唯一可行的方式。她所定義的獨裁國家是指2013自由
之家評比為「非自由」的國家（
http://www.freedomhouse.org/report/freedom-world/freedom-world-2013）。
這想法很吸引人。我們都喜愛民主、痛恨獨裁者。我們不要在和壓迫者搞在一起，只要資
助反對勢力就好了。然後還可以減少中間掮客造成的支出。
問題是Haring忘了一個最基本且重要的問題：過去哪些計畫和戰略有所成效，並且在未來
也會有所成效？她武斷地舉一些NED的例子來支持。
證據卻說了不同故事。在自由之家195國和14地區的指數中，35國在1993翰2013年之間從
「非自由」轉型到「部分自由」或「自由」。這35國包含一些顯著的或有戰略意義的民主
推廣成果，例如賴比瑞亞、印尼、巴基斯坦、奈及利亞、烏干達。
這35國在這段期間大部分是美國進行大量民主援助的，因為他們當初都被畫分為「非自由
」。這些民主援助透過各樣的機制和組織來提供：有NED資助、政黨計畫、選舉觀察、營
利的承包商等，幾乎都是Haring想要除滅的雜亂無章的援助戰略。當然，民主援助沒有永
久的成功。有些國家掉回「非自由」。只有兩國（印尼和南斯拉夫／塞爾維亞）是一路朝
向「自由」。
要確切地說出哪一個協助角色在這些轉型中扮演關鍵角色是不可能的。但若像Haring所說
的以NED資助地方NGO為唯一手段，結果會更好嗎？轉型會更永續嗎？會有更多國家邁進「
自由」嗎？
縱使民主轉型和協助已經有了30年的研究和經驗，仍沒有多少共識出現。Francis
Fukuyama強調制度（fsi.stanford.edu/people/fukuyama）、
Fareed Zakaria強調法治（
www.foreignaffairs.com/articles/53577/fareed-zakaria/the-rise-of-illiberal-democracy
）、George Soros則提供大筆經費給公民社會（
www.opensocietyfoundations.org/voices/george-soros-future-europe-and-russia-open-societies
）。唯一大家都同意的是，沒有單一的因素造成民主化的結果。前NDI官員、民主推廣專
家Michael McFaul目前是美國駐莫斯科大使，他認為「沒有單一的故事線或模型。民主轉
型有許多道路，而大部分都是雜亂無章的。」
若Haring解讀不同證據，他也會這麼認為，然而就連他自己提的證據也不支持他。他引用
Tom Melia的文中談到了「民主官僚(democracy bureaucracy)」
(http://www.the-american-interest.com/article.cfm?piece=75)，認為「政治多元主
義的推廣是好事」，「專業化的NGO、完整的政府機關、部門、和預算2/3
的多元性有非常清楚的價值，就如同任務導向的NGO補充了民主化的缺口，而不同的資助
單位提供了這些機會」。
只使用NED的另一個問題在於，轉型是一個不斷進行的過程，我們不能等到自由之家經過
冗長的程序公布新一波的分類名單後，才進行規劃並執行。轉型之後的作為和轉型之前一
樣重要。如Francis Fukuyama所說
(http://fsi.stanford.edu/publications/what_is_governance/)：「大家都知道政治制
度中對權力的限制與監督的重要性（民主課責和法治），但很少人注意到國家本身就是集
中並使用權力的制度之一。」
這並不意外。民主革命是驚險的、刺激的、劇烈的事件，民運人士在市街廣場上和警察對
抗。國家的建立是曠日費時且篳路藍縷的，而建立起的政府卻又是充滿歧見，其功能隱藏
在若隱若現的各棟灰色建築底下。若將民主革命的過程比擬為墜入情網一樣，治理就如同
試著要讓說媒相親成功一樣。
NED的計畫並不足以承擔這些過程所需的工作。舉例來說，吉爾吉斯在2010年被標示為「
不自由」，但是在該年3月，新一輪的民主政府向美國尋求在選舉和治理方面的協助。
USAID準備提供多樣化的資源與經驗人士，包含NDI、選舉協助團體、營利包商。吉爾吉斯
仍有許多議題待決，許多計畫也有問題，但是整體來說這些協助是成功而有效的。
Haring認為美國應該學習東歐小國的方式，「將資金集中在喬治亞、摩爾多瓦、塞爾維亞
和烏克蘭，這些國家的改變都在可靠地進行中」。但她的資料來源卻又顯示
(http://carnegieendowment.org/files/east_eur_democracy.pdf)，這些東歐小國也援
助白俄羅斯這個在任何測量標準夏都是「不自由」的國家。
美國的戰略、政治和經濟利益，比波蘭和捷克等東歐小國複雜得多。我們的民主援助計畫
也反映了這複雜性。若採用Haring的方式，美國在自由之家評比為「非自由」的47國的民
主援助都將瓦解。這些國家包含：阿富汗、緬甸、剛果DRC、伊拉克、約旦、盧安達、西
藏。
我接觸過許多這類的計畫得一手資料，並且實際上到過亞塞拜然，這個Haring強烈抨擊的
國家。有數不盡的效率不彰問題。但是把其他計畫都丟掉而只留下NED的，不可能解決這
些問題，更不會使這些國家邁向民主以及良好治理。
Haring和我也有一些共通的想法。例如說，她較長的一篇關於民主援助的論文中
(https://www.fpri.org/articles/2013/06/reforming-democracy-bureaucracy)，抨擊
「千篇一律的計畫沒有考量各國的特殊狀況以及內部結構」，並且回憶了他面對那些民主
專家時，發現他們更在乎官僚政治而非民主變遷。沒錯！但是她自己的計畫也是千篇一律
的方案要套用到各國。而NED同樣也是在玩這些官僚遊戲。
更根本的是，民主援助是美國的核心價值、國家利益、以及國家安全之一，Haring這點說
的很對。但在這複雜的世界，民主和治理的進程是脆弱且稀少的，我們有越多的工具和戰
略，才有越多的機會成功。
Tomas Bridle, of the Society for International Development, has designed and
implemented programs to support democratic transition and strengthen
governance in Kyrgyzstan, Kosovo, Iraq and Pakistan. From 1992-93 he served
as an advisor to President Vaclav Havel in post-communist Czechoslovakia.
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