中國時報 論壇 930227
減半 不是國會改革的目的
⊙張鐵志
近來李遠哲和林義雄兩位社會聲望崇高的先生也歷史性地聯手推動國會減半。這
的確是難得的歷史時刻，在兩黨不斷蹉跎下（如藍軍上會期末的杯葛），台灣的
國會改革議程不斷延宕。但是國會減半的目的，以及目前兩黨提出的方案卻頗有
商榷之處。
諸多學者及中時社論（二月二十三日）已經指出，一旦國會席次過少，又缺乏
國會本身制度改革的相關配套措施，其良善本意可能帶來許多惡果。也有不少人
正確指出，國會減半並非國會改革最重要之課題，其他如單一選區兩票制乃至陽
光法案的通過，可能對民主長遠發展更有意義。本文不擬重複這些論述，我也深
信兩位先生都了解這些問題的複雜性，只是為了掌握當前難得的歷史契機──因
為國會減半不涉及修憲，且能迅速得到民眾支持。問題是，目前兩黨的減半方案
卻隱含一個比較少人注意到的嚴重缺失：不分區立委所占比例太低。
目前民進黨的國會改革方案，在林義雄先生批評不是真正的「減半」後，於去
年十二月三十一日中常會將黨版的國會席次從一五○席降為一一三席。其中區域
立委八十四席、原住民六席與全國不分區二十三席。國親版則是區域立委八十四
人，全國不分區為二十人。在兩黨的版本中，不分區的比例都不到總額的五分之
一，實在是太少，甚至比不上現行制度中區域立委與政黨不分區代表總額比例的
四比一。總統府政府改造委員會和不少社會團體的方案是政黨比例代表（不分區
）與區域立委總額的比例為三比二，顯然較為理想。
比例代表制有若干重要的優點值得我們重視。
第一，由於小選區制比較是讓政治人物的選舉基礎建立在區域選民上，因此他
們會傾向提供肉桶立法，滿足地區選民的需求，甚至容易被利益團體綁架，而忽
視整體考量。相對的，由於比例代表制強調的是代表全國選民，所以立法者可以
有比較廣泛的政策視野。譬如就社會安全制度來說，政治經濟學研究發現，比例
代表制的國家相對於小選制國家更能提供普遍式的社會保障，且有更高比例的福
利支出。另外也有研究發現，比例代表制國家的貪污比例更低。
第二，在兩票制的前提下，一旦不分區席次增加，一些具有理想性或特殊政策
訴求的政黨，如工黨或綠黨，更有出頭天的機會，而不會讓政治完全由兩大中間
型政黨操控。這對台灣特別有意義，因為現在兩大陣營明顯都是往中間靠近，而
社會團體又缺乏足夠壓力要求他們更關注社會議題。因此如果由社會團體支持的
政黨可以有效在政治場域發聲，甚至成為執政聯盟的對象，可以提升台灣的社會
正義。
第三，即使政黨感受到選民給予的壓力而打算推出某些公共政策，政黨也不一
定能有效約束個別立委來支持。而政黨的約束力強弱由於選舉制度而不同：在由
政黨掌握提名名單的比例代表制中最大，台灣目前的選舉制度中最小（因為立委
幾乎都是靠自己人脈與金脈），單一選區則是中間（因為立委一方面要靠政黨形
象與另外一人競爭，但是來自地方的支持也很重要）。所以要讓立委更遵守黨中
央提出的公共政策，就必須有更多的不分區名額。
最後，一個實際的問題是，目前兩黨都承諾婦女保障名額。但是顯然各政黨的
婦女保障名單最適合列於不分區名單中，這樣才能提名專業人士。如果硬是要在
區域部分實現婦女保障，則難以確保可以提名最適當的人。
國會減半本身不應該是目的；因為國會改革的目的是為了提升民主運作品質以
及公共政策的品質。特別是應該要針對台灣面對的政治挑戰，譬如：立法品質低
落，金權政治和侍從主義氾濫，以及社經制度朝向富有者的嚴重傾斜。而比例代
表制產生的立委，不論是來自社運團體支持的政黨，或者主流政黨中更關注廣泛
選民意見及更遵守黨紀者，都將有更大誘因去解決這些問題。當然區域代表仍有
其重要性：畢竟民主政治必須代表基層民意，所以最好能在兩者間取得平衡。這
是台灣推動國會改革必須嚴肅面對的問題。
要提升不分區名額的比例，目前可以改革的方向之一是，未來單一選區兩票制
採取德國制，讓選民投給政黨的票來決定兩黨國會席次總數的分配；第二是在立
委減半的前提下提高不分區立委比例。但問題是，這樣區域立委是否總數會過少
？所以第三個選擇或許是，重新考慮是否減成剛好一半是台灣立法院的最適規模
？
（作者現於美國哥倫比亞大學攻讀政治學博士）
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