http://www.asiademo.org/author/zhangtiezhi.htm
台灣公民投票面面觀
一、公投在台灣民主化中的意義
何謂民主？──由人民經由理性的思辯後，來決定這個國家、這個社
會的公共事務；也就是孫文所說的主權在民。
但是因為現代社會的複雜，所以我們必須採取代議政治，由民選的國
會議員來代為行使這些公共決策的討論和決策。
不過，從戰後到80年代，在國民黨的威權體制下，台灣人民完全沒有
行使民主權利的空間。
直到70年代開始的民主化運動，台灣人民的民主權利被一步步打開。
反對運動長期以來的政治改革目標可以說有三大項：國會全面改選、
總統直選和公民投票。
前兩者可以說在李登輝時代完成，這也基本上建立了台灣代議民主的
架構。在這之前，蔣經國時代只進行了部份自由化，例如組黨的自
由、開放報禁等等。
那麼，政黨輪替後民進黨政府的歷史使命應該是什麼呢？就是要進一
步推動台灣民主的深化與鞏固。這其中一個關鍵，就是要在代議民主
或者間接民主的體制外，建立直接民主的架構。當然，這不是要用直
接民主來取代間接民主，但是這個基本的架構和權利必須建立起來，
以在必要時刻補代議民主之不足。這才真正讓人民完整擁有他們從威
權時代被剝奪的民主權力，這才是主權在民的徹底實踐，這也是民進
黨政府無可避免的歷史使命。
二、公投、民主和國家主權
我們可以從另外一個角度來看待民主和公民投票的關係。
民主和民族自決一直是密不可分的。我們大家住在美國，應該知道美
國建國的故事，就是一群新移民，要追求自我決定他們所居住地方的
命運，不惜打一場獨立戰爭，並建立世界典範的美國民主制度。1978
年法國大革命也是法國為了要脫離君主專制，用人民主權的觀念來建
立民主共和的國家，而在這個過程中，他們也逐漸形成了一個現代的
法國民族主義。
台灣建立民主化的過程又何嘗不是如此？
從70年代末的黨外到民進黨，一個最重要的主張就是「台灣前途應由
住民自決」，意思是：我們這一群住在台澎金馬的人，不分省籍與族
群，共同來決定這個國家的方向和前途，而不是由少數不改選的代
表，或者是外力來決定。所以說，本土化和民主化是緊密結合的。
因為當我們肯定民主、肯定人民有權利來決定國家所有公共事務時，
我們就不可能排除人民有權決定他們所共同生活的這個社會的命運。
這才是民主精神的根本實踐。
或者說，公投本身既是民主的實踐，也是主權的實踐。
從這裡來看，我認為公民投票要排除對國家定位或者主權變更的討論
是非常不可思議的。
三、公投的三個層次
創制、複決或公民投票是主權者（人民）之權利的直接行使。其投票
的議題範圍可分為三類：
◆一為超越憲法層次的議題，屬於製憲權的範圍，這包括國體問題
（如法國之表決君主制或共和制）和主權問題（如歐洲國家之表決
馬斯垂克條約）；
◆二為憲法層次的議題，屬於修憲權的範圍；
◆三為法律和政策層次的議題。
就第一個層次來說，根據政治大學國際關係研究員、日本國際法學博
士李明峻教授的研究，關於國家的主權、獨立、領土割讓等問題是屬
於國際法層次的公民投票，其法源來自國際法的自決權，是一種超憲
法的權利，因此當然無須依賴立法或入憲才能行使。18、9世紀以
後，歐洲有關領土的割讓或合併，常舉行公民投票聽取住民的意願；
二次大戰後，許多歸屬不明確的領土和非自治領土（Non-Self-
Governing Territories）、托管領土（Trust Territories）、保護
國等所謂「依賴領土」，均在相關國家和聯合國托管理事會的監督
下，以公民投票決定獨立或國家歸屬；波羅的海三小國、加拿大魁北
克省、東帝汶等的獨立公投、澳洲有關改元共和的公投等均為此類。
就此意義而言，任何有關改變台灣是一個主權獨立國家現狀的安排或
決定，必須經過全體台灣人民的決定，沒有任何強權、政府、黨派、
團體或個人能夠剝奪或限制這種權利。這種屬於國際法層次的公民投
票根本無須國內法規定。
從現實上來說，歐盟各國多以公民投票解決加入歐盟與否之爭議，如
丹麥、英國、愛爾蘭等。例如，在西歐14國（包括紐西蘭、澳洲）自
1945年以來所舉辦的93次公民投票或創制複決案中，有62次涉及主權
製憲、修憲、國會改造及選舉制度的公投，其中法國、挪威、比利
時、希臘、芬蘭、英國、加拿大等7國甚至除了這兩類議題之外並未
舉辦其他類的公投或創制複決案。
所以，泛藍軍想要在公投法的內涵排除對中華民國的現狀的改變，從
民主的理念和法律的層次上，都是不合邏輯的。
四、台灣各政黨的立場
如我一開始所說的，民進黨長期以來的主張就是台灣人民擁有公投的
權利。這一點我們很高興，就像台灣許許多多的政治改革一樣，國、
親兩黨終於看到時代潮流，願意接受民進黨意見。
民進黨版公投法草案就是依據這三個層次來制訂的：（一）法律及公
共民生議題，如核四公投等，需由0.5%以上公民提案，2%以上公民連
署。（二）修憲層次，如國會改革，門檻較高，黨版主張5%以上公民
連署。（三）防禦性公投，當國家遭遇緊急或外力威脅，致主權現狀
有改變之虞，應由總統提案，經行政院院會決議，提交公民投票。
關於台灣統獨問題，民進黨的長期一致立場就是：它最終應該由中華
民國全體公民決定。這是基於民主理念，肯定人民有這個權利。但要
什麼時候實踐、怎麼實踐，則是一個政治智慧的問題。
我們不可能忽略國際現實，想怎麼做就怎麼做，因為，我們都知道我
們隔壁有一個虎視眈眈、每年軍費成長百分之十几的中國，而美國也
的確希望兩岸關係穩定。這是政治現實。陳水扁總統上任時講到，只
要中共不對台動武，他在任內不會舉行統獨公投，就是因為他認知，
在目前的國際情勢下不能率然行事。我想，這一點是在野黨應該對陳
總統表示肯定的。
但是，現在不宜舉辦統獨公投，不代表人民沒有這個權利。所以民進
黨才堅決主張，要變更台灣目前的主權獨立地位，必須經由公民投
票，而在黨版公投法上增列防禦性公投條款。
有人說民進黨變了。的確，民進黨是有些改變。過去20年來，我們可
以看到民進黨在這個問題上的不斷掙扎與思辨。在理想上，我們堅信
應該透過公投來決定台灣前途，但是另一方面我們也逐漸務實地承認
中華民國，以及從過去要主動地追求透過公投宣佈獨立，到現在採行
被動式統獨公投。這都不是一夕之間的改變，而是經過黨內的長期辯
論、思考所得出的結果。
相對的，在這一點上，我們看到國、親兩黨的表現就完全不是這樣。
因為長期以來國民黨的政策就是否定公投、批評公投是不負責任的表
現，因為它會導致台海動蕩。結果，他們卻在上個月突然改變立場要
支持公投，甚至要支持蔡同榮委員的「統獨公投」版本，並希望於7
月完成立法，8月進行核四公投。
我們真的很同情許多國民黨的幹部、立委。因為，政策的大轉彎讓她
們無所適從。這是跟他們的長期信仰不同的。所以前行政院副院長、
我認為是國民黨內重要人才的劉兆玄，在國民黨決定改變對公投既有
立場之後，曾具名致函黨籍立委說：「公投法本黨採取主動立場，固
然是反守為攻的一擊，但畢竟是政策上的一大轉變，在基層仍需有具
說服力的說帖……」
到底國民黨可以找出什麼有說服力的理由？
基本上我知道的答案有兩個：
（一）改革與反改革：因為從許多民調結果，他們終於認識到，他們
無法再抵抗民意潮流，不然他們就是反改革的罪人。
（二）另一個理由就是要迫使陳水扁就統獨表態。如果民進黨不敢支
持統獨公投，那就失去支持者；如果支持，那又違反阿扁「四
不一沒有」的宣示。
換言之，這完全是政治鬥爭的思考邏輯。
因為是為了政治鬥爭，所以當他們發現基層民眾很多人不能接受時，
馬上扭轉回來，嘴巴裡講支持蔡同榮版，但最後卻不願簽字。
因為是為了政治鬥爭，而不是基於對民主理念的信仰，所以即使他們
同樣制訂公投法，但是仍有許多荒謬或不合邏輯的言論。
例如：
（一）《中時晚報）（1992.7.15）：「馬英九並強調，歷史上使用
公投最多的是希特勒和東德，付出的代價太大。」
（二）親民黨政策綱領層說：「堅持未來台灣現況的任何改變，皆須
經台灣人民同意。」換言之，台灣人民對現狀的改變有決定
權。而目前，他們又認為：公投法應排除「改變中華民國現
狀」，所以又限制台灣人民的該項權利，顯與親民黨的政策綱
領精神不符。我們就不能了解，這個「經台灣人民同意」是什
麼意思、要經過什麼法律程序？
結論：
民主的精神就是要以一套大家都接受的方法來解決社會上不同意見、
價值的衝突。當這個衝突大到我們不認為民意代表可以代表時，不論
是國家前途這樣的大事，或是像核四這樣的公共政策，公民投票就成
為一個可以解決紛爭的民主機制。
當然，公投不是萬靈丹，投票過後，這些意見紛歧或許還是存在，但
是，起碼我們在民主的精神下，知道這是我們必須接受的結果，而且
沒有任何一個權威可以高於這個人民投票的結果。如果你不滿意，那
就是過幾年再來一次投。
今天台灣所面臨的最大問題是：台灣社會對民主的信念非常薄弱。很
多人看到政黨輪替後台灣政治的亂象，就開始緬懷威權時代的美好，
而忘記在威權時代，人民必須犧牲他們的思想、言論、結社自由，也
忽視了民主體制的建立必須經歷過種種陣痛。這次關於公投的爭議就
再次顯示很多人對於民主的認知和信念不夠。
最後，台灣的民主當然不是建立公投制度後就大功告成。我們還有許
許多多的問題等在前面：黑金問題、立法品質問題、國會改革、行政
效率問題，以及對國家認同的歧異等等，在在都需要朝野各黨、社會
各界、以及包括我們現場所有的人在內的海內、外人士拋棄成見，在
民主的體制架構和民主的信念上，去共同努力，以為一個人民生活有
品質、國際地位有尊嚴的美好台灣繼續打拼。我深信，今天主辦單位
所舉辦這樣一個論壇正是一個重要的開始。
〔本文發表於全僑民主和平聯盟主辦的《台灣公投座談會》，2003年
7月20日舉行於美國紐約市的法拉盛。〕
--------------------------------------------------------------------------------
--
安禪不必山水滅，
滅卻心頭火自涼。
(快川紹喜)
--
※ 發信站: 批踢踢實業坊(ptt.cc)
◆ From: 61.230.12.129