這篇文章也是來自經建會電子報「經濟論衡 2010年2月」
文很長，但分析的很深入
對這個議題有興趣的人應該花點時間看看
(我自己也還沒有空看.. ^^ 等我看完再寫心得吧...)
(附帶一提，這個電子報會有每圈月的經濟統計數據 還滿值得一訂的)
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經｜建｜專｜論
Taiwan Economic Forum
THESIS
就業新風險與社會安全制度之挑戰—台灣經驗初探1
摘要
本文透過主計處人力資源調查統計及勞保局就業保險業務統計既有次級統計資料，
檢視台灣第三次失業潮失業風險特性，並進一步分析現行失業給付制度對於
回應失業風險的適切性。
壹、前言
貳、就業新風險的挑戰 —
戰後福利國家社會安全制度失靈與新貧出現、研究方法及資料來源
肆、台灣第三次失業潮特性及社會安全制度的回應
伍、結語與建議
經建會人力規劃處 曹毓珊
一、第三次失業潮之失業者特性
原高失業風險群體，如低技術工作者、缺乏工作經驗及實務技術的年輕
人、中高齡工作者等處於勞動市場的最不利地位。其次，製造業及特定行業就
業者（如金融保險業、營造業、不動產業等），失業風險明顯上升；第三，失業
風險擴及原本核心工作者，惟專業人員及40-44 年齡組所受影響較少，為最核
心的工作者。
二、社會安全制度之回應與不足
失業給付保障涵蓋率非常小，第三次失業潮期間平均失業給付涵蓋率僅為
13.94％，不具失業給付請領資格主要群體為「青年失業者及初次尋職者」、「長
期失業者」及「季節性、臨時工等非典型或自僱工作失業者」。此外，第三次失
業潮平均給付水準為18,121 元，難以維持失業者先前的經濟水準，然高於社會
救助之最低生活費、基本工資，尚可獲得「個人」基本生活保障，無法確保其
「家庭」最低生活保障，有賴於其他社會安全制度之共同支持。
三、現有社會安全體系能使我們安然渡過第三次失業潮嗎？
本次失業潮，至今受影響最深的是30 歲以下年輕工作者、製造業生產有
關工人、機械設備操作工及體力工人、營造業、不動產業等非典型失業者等，
都極可能被排除在失業給付的保障範圍。現行失業者經濟安全保障體系的不完
整，不但無法保障其基本生活水準，亦使政府對於這些失業群體完全失去掌
握，無法提供任何的入門服務，更遑論後續更深入的協助。因而，本文建議應
考量擴張失業經濟安全保障體系，透過失業保險及社會救助的整合銜接，擴大
納入失業人口，進一步開啟就業及福利協助的機會。
壹、前言
「等我們發現時，天已經塌下來了！」這是2008 年12 月《時代》（Time）
雜誌，選出當年十大新聞事件第一名的標題，貼切反映了全球普羅大眾的心
聲。在台灣，2008 年5 月20 日馬英九總統當選政見「六三三」2，言猶在耳，
誰也沒料到幾個月後美國華爾街引發的金融海嘯、失業潮襲捲全球，徹底挑戰
了執政團隊的願景。
台灣深陷此波失業風潮中，依主計處人力資源調查統計，2009 年8 月失業
率攀升至6.13％之高峰，失業人數為67.2 萬人，波及141 萬人。此外，依勞
委會統計，2008 年12 月200 人以上事業單位有17.8％採行無薪休假，受影響
勞工人數約20.2 萬人（勞委會，2009）。這些種種數據顯示，勞工及其家庭刻
正籠罩在無薪假、失業的困境或威脅，亦將面對相繼而來的經濟衝擊。
這個時刻，我們更加體認到曾引以為傲的充分就業已不復返，現行社會安
全制度之有效性亦受到嚴重挑戰。中央政府急忙因應層出不窮的社會問題，地
方政府更在現行制度外，自行推動各項失業救濟措施，如台北縣發放失業救濟
金、桃園縣推動失業慰問金及啟動安家實物銀行救急等；另一方面，傳統民間
慈善救濟的重要性再度突顯，成為部分民眾唯一的依賴，如人安、創世試辦
「冬令防飢食堂」協助弱勢民眾維生（今日新聞，2009 年1 月4 日），慈濟基金
會2008 年全台冬令發放高達1.5 萬戶經濟弱勢的家庭，較前年增加了4 成（中
廣新聞，2009 年1 月4 日）等。上述現象顯示在現今就業風險下，台灣社會安
全體制似乎失靈了，再也無法承接失業者經濟安全之重。
Esping-Andersen（2002）指出後工業社會就業型態轉變所造成的新風
險，改變了社會風險結構，也造成了戰後社會安全制度的失靈。在台灣，以
2008 年9 月為啟端的失業潮，就業風險本質呈現什麼樣的樣貌？在此波就業風
險中，勞工經濟安全是否獲得保障，現有的社會安全制度是否發揮作用？這是
本文所關心的二個議題，期透過政府相關次級資料來檢視此次失業潮所帶來的
影響及現行社會安全制度的適切性。
貳、 就業新風險的挑戰－－戰後福利國家社會安全制度失靈與新貧
出現
「工作」與「貧窮」，這二個看似對立的概念，長期以來卻有著錯綜複雜的
關聯。19 世紀以前，西方社會由農業轉型至工業，貧窮是受僱工人階級的普遍
處境，濟貧法主要關注僅限於赤貧；20 世紀中期，戰後福利國家充分就業黃
金年代，有工作幾乎就能脫離貧窮，福利國家主要保障沒有工作能力的弱勢人
口，對於工作階級，貧窮似乎成了絕響；然而，自1970 年代末期及1980 年
代，在經濟後工業化與全球化下，出現了「新貧」（new poverty）威脅。
一、充分就業、傳統貧窮與戰後社會安全制度
資本主義及工業化的影響，工作薪資成為主要收入來源。戰後凱因斯福利
國家假設政府為因應資本主義體系之成長與衰退循環，可透過積極干預市場來創
造充分就業，沒有失業的問題，也不會產生貧窮相關議題。因此，在戰後工業社
會中，傳統貧窮僅限於少數較無工作能力的弱勢人口，包括老人、身心障礙等人
口，由於工作能力較弱，沒有工作亦無收入來源，因而落入貧窮的風險當中。
傳統貧窮強調集中於老弱殘疾等弱勢人口，因失業導致的貧窮往往僅限於
小規模、非常態、短暫性且是屬於循環性的失業，這類的人口只占很少的比
例，可透過社會安全網最底層的社會救助來保障，亦或透過失業保險提供暫時
性的經濟支持。英美兩國，乃至於西方資本主義高度發達的國家，在「福利國
家黃金年代」裡，透過充分就業及對於弱勢協助，解決了貧窮的問題（Esping-
Andersen, 1996, 引自吳佩瑩，2005）。
二、就業新風險、新貧與戰後社會安全制度的失靈
1970 年代以前，福利國家機制運作良好，貧窮問題被宣稱已獲得解決。然
而，1970 年代末及1980 年代，歐美福利國家面臨家庭新風險3、就業新風險，
以及社會安全制度失靈三者交互影響產生的「新貧」威脅（Room, 1990），其
中又以就業新風險為社會風險結構改變的主要原因（Esping-Andersen, 1999,
2002）。本文主要分析亦關注於就業新風險，及其對於社會安全制度的挑戰。
在後工業化與全球化影響下，勞動市場結構產生變化，一方面產業紛紛往
工資低廉的國家遷移，低技術工作者容易被淘汰，找不到工作，出現大規模、
重發性、長期性且是屬於結構性的失業；另一方面，後工業化產業結構之下，
工作型態由以往全時、穩定的工作，轉變為部分工時、不穩定的就業，或是有
工作但薪資卻無法滿足生活所需的工作貧窮狀況，失業、部分工時或是低薪不
穩定等新興就業型態衝擊著個人與家庭的經濟安全。因此，20 世紀末的貧窮，
不同於以往，不只衝擊傳統上的弱者（如非技術工人或低教育程度的移民），
就業結構調整使重工業技術工人以及事務性白領人員的經濟安全也受到威脅
（Harrington, 1984，引自Cheal, 1996）。
然而，傳統福利制度的設計基本邏輯，乃立基於穩定就業型態。當後工業
及全球化造成失業成為常態，不穩定就業的增加，原本設計來保障穩定全職工
作者的福利制度不再適用，無法將失業或不穩定就業者納入保障範圍，便出現
新的貧窮問題。
、研究方法及資料來源
本文採用量化次級資料分析，資料來源包括行政院主計處人力資源調查統
計及行政院勞工委員會勞工保險局就業保險等相關既有統計資料，一方面，以
3 家庭新風險與家庭結構不穩定及女性進入勞動市場有關。然而，其本身並非社會風險，
而是所伴隨而來
的後果創造了新社會問題，而無法透過戰後福利國家既有制度處理（Bonoli, 2005,
2006, 2007；Esping-
Andersen, 1999）。
失業潮發生前1 年為第1 期（2007 年9 月至2008 年8 月）、失業潮發生期間
為第2 期（2008 年9 月至2009 年8 月），比較第三次失業潮發生前後（第1
期及第2 期）失業者之特性，試圖勾勒第三次失業潮的特性；另一方面，由於
勞工失業的經濟安全保障主要來自於失業給付，因此本文社會安全制度相關分
析以失業給付為研究對象。
肆、台灣第三次失業潮特性及社會安全制度的回應
一、第三次失業潮特性
台灣自1978 年以來至2008 年以前，共發生了2 次失業潮，分別發生在
1982 至1986 年，以及1996 年至2003 年（江豐富，2001；曾敏傑，2001；
龔明鑫等，2006）。第三次失業潮以2008 年9 月為啟端，源於美國次級房貸風
波所導致全球金融危機與失業潮，至今已1 年，本文透過比較第三次失業潮發
生前後失業者之特性，試圖勾勒第三次失業潮失業風險的樣貌。
（一）整體失業情形
整體而言，在國際金融風暴影響下，勞動參與率下降，失業率及失業人數
都呈現明顯的上升，第三次失業潮期間平均失業率5.41％，較前期增加
1.49 個百分點；第2 期失業人數達58.9 萬，較前期增加16.5 萬人，增加
幅度為38.9％。
表1 第1期及第2期平均勞參率、失業率及失業人數
（二）失業原因
由於第三次失業潮導因於國際金融風暴所引發之經濟緊縮，因此「工作場
所業務緊縮或歇業」為最主要的失業原因，重要性遠大於其他失業原因，
失業人數為29.07 萬人，較前期增加121.9％；其次為「季節性或臨時性
工作結束」，失業人數為5.3 萬人，較前期增加29.5％。另一個失業主因
為「初次尋職」，1 年以來亦有相當的增加，較前期增加1.14 萬人，增幅
為12.9％。相反地，「對原有工作不滿意」及「其他原因」等自願性失業
人數下降，較前期下降10.2％及13.6％（如表2）。
由各失業原因所占比率來看，「工作場所業務緊縮或歇業」失業之比率亦大
幅上升18.4 個百分點，達49.3％，其他各項失業原因之重要性均下降。
表2 第1期及第2期失業原因人數及比率
（三）年齡別
由表3 及圖1 可知第三次失業潮前後各年齡組勞參率及失業率變化。首
先，初次尋職或工作經驗淺薄青年工作者（24 歲以下）原本即為低勞動
參與、高失業風險群體，當經濟及勞動市場變動時，此群體失業風險上升
程度仍是遠高於其他各年齡組，15-19 歲組及20-24 歲組失業率分別上升
3.27 個百分點及2.63 個百分點。此外，有部分青年亦選擇透過求學、依
賴家庭協助等方式退出或不進入勞動市場以避免失業衝擊，尤其是20-24
歲青年工作者，勞參率下降2.4 個百分點。
年齡組的另一端——中高齡工作者部分，在長期就業機會不佳下，部分中
高齡工作者已提早退出勞動市場，原本勞參率就偏低。在本次失業潮中，
50 歲以上中高齡工作者勞動參與又微幅下降，且既存中高齡就業人口失
業風險更一步深化，相較於前期上升0.70-1.52 個百分點，以50-54 歲組
受到影響最大。
25-44 歲主要工作年齡階段，長期以來勞動參與率最高（均高於80％），失
業風險亦較低，屬於核心穩定就業的群體。本次失業潮中，40-44 歲組仍
為最核心就業人口，所受波及最少，其餘主要工作年齡者失業風險亦有明
顯深化之趨勢，失業率較前期上升1.52-2.12 個百分點。然而，部分失業可
能源自於失業潮誘發更多勞動參與、更積極求職，主要工作年齡群體勞參
率多呈正向成長。值得注意的是，在失業潮期間，25-29 歲及45-49 歲核
心就業邊緣人口勞動參與積極程度最高，勞參率均上升0.9 個百分點。
表3 第1期及第2期各年齡組勞參率及失業率
（四）教育程度
本次失業潮期間，國中小學以下工作者受到影響最大，勞參率降幅及失業
率增幅均最大，下降1.17 個百分點，失業率為5.34％，較前期增加1.93
個百分點；高中職面臨相似的處境，但影響程度較低。另一方面，大專及
以上組，失業潮期間相較於前期勞動參與率及失業率同時增加。綜言之，
第三次失業潮勞動市場波動中，對於國中小以下教育程度之勞工最不利；
大專及以上所受影響幅度最小，並有較積極勞動參與。
表4 第1期及第2期各教育程度組勞參率及失業率
（五）行業別
若以三級產業別來看，工業部門受到第三次失業潮波及最深，平均失業率為
5.93％，較前期上升2.41 個百分點，失業人數為23.5 萬人，較前期增加9.5
萬人，增幅達67.96％。其中以「營造業」受影響最大，「製造業」則次之。
服務業部門失業情形較為緩和，第3 次失業潮至今平均失業率為3.92％，
較前期上升0.88 個百分點，失業人數為24.64 萬人，則較前期增加5.75 萬
人，增幅為30.44％。若細看服務業部門各行業，以「不動產業」、「支援服
務業」及「資訊及通訊傳播業」失業率及失業人數增加幅度較大；此外，
「金融及保險業」、「專業、科學及技術服務業」原屬穩定就業人口，失業人
數低，受到此次失業潮影響，失業人數增加幅度亦達48.28％、33.33％。
綜言之，比較第1 期及第2 期各行業勞工之失業率，顯示第三次失業潮
勞動市場波動中，對於工業部門之影響大於服務業部門，其中對於「製造
業」、「營造業」、「不動產業」、「支援服務業」以及「資訊及通訊傳播業」
之勞工最不利、失業風險深化。
圖2 第1期及第2期各教育程度組勞參率及失業率之增減
（六）職業別
以各職業別組來看，台灣失業人口職業集中於「生產有關工人、機械設備
操作工及體力工人」低階勞動力人口，受到本次失業潮之影響亦最大，失
業率和失業人數上升幅度居於各職業別之冠，失業率較前期增加2.56 個
百分點，失業人數增加8.7 萬人，增幅達61.5％。
「技術員及助理專業人員」及「事務工作人員」技術性與庶務性中級勞力
所受影響次之；再而，「民代、企業主管及經理人員」高階人力、「服務及
售貨人員」服務業低階勞力亦受到部分影響，其中前者原屬低失業率職
業，在此波失業潮，失業人口增加幅度達80％。至於「專業人員」、「農
林漁牧工作人員」，所受影響則最小。
圖3 第1期及第2期各行業工作者失業率
二、社會安全制度的回應與不足－－以失業給付為例
在台灣，長期以來經濟快速成長、充分就業，有工作能力者幾乎與貧窮絕
緣，工作人口者靠著參與勞動市場自食其力。然而，1996 年後，成長趨緩、失業
攀高逐漸成為台灣的新面貌，企業關廠歇業，失業議題引發關注，勞工經濟安全
保障重要性浮上台面，也促使政府於1999 年1 月1 日實施「勞工保險失業給付
實施辦法」，又於2003 年1 月1 日以單獨立法方式訂定《就業保險法》。
現行失業者所面對社會安全制度，主要包括就業保險、社會救助及急難救
助等三大部分，就業保險為勞工失業期間經濟生活第一道、也是最重要的保
障，亦為其主要立法目的。就業保險法對於勞工失業期間提供給付項目，包括
「失業給付」、「提早就業獎助津貼」、「職業訓練生活津貼」及「失業者及其眷屬
全民健保保費補助」4 項4，其中又以「失業給付」為失業者失業期間最主要的
基本生活保障，本文將聚焦在「失業給付」5 進行相關討論（給付資格及標準，
如表7；各項給付初次請領人數，如表8）。
表7 就業保險法相關給付項目
表8 就業保險法實施以來各項給付之初次請領人數
（一）給付對象
1. 給付對象之涵蓋範圍
有多少的失業勞工獲得失業給付的安全網保障？ 2008 年9 月至2009 年8 月
每月平均失業人數為58.9 萬人，其中每月平均有82,103 人領有失業給付，
僅占失業人數的13.94％，每月平均仍有50 萬以上的失業人數不在失業給付
協助範圍。此外，在失業給付最長6 個月的限制下，可以預期失業潮期間愈
長，將會有愈多失業者被排除在失業給付之範圍以外（如表9）。
表9 就業保險法實施以來失業給付請領者占失業人數比率
2. 失業給付保障了誰？又無法保障誰？
失業給付保障涵蓋率整體偏低，哪些群體是最不易受到保障？以下就各年
齡別及行業別進行分析。
（1）年齡別
以2008 年6 失業給付統計資料來看，若以各年齡組分析，年齡層頭尾
二端30 歲以下及55 歲以上者，最不易受到失業給付之保障，其中30
歲以下由於為職場新鮮人，往往無法參加就業保險或保險年資未達1
年，使年輕失業者未受到失業給付之保障；55-60 歲上失業者領取失業
給付之比率亦偏低，僅有6.40％，其中原因可能為已由勞保退保或是
長期失業，而前者亦可能為在就業市場變動下，使其不得不選擇提早
退休。值得關注的是，主要工作年齡之失業者，未曾領取失業給付比
率亦近90％，這群失業者身擔家計重任，在工作所得中斷後，大多數
仍未受到失業給付之保障，將嚴重危害家庭的經濟安全。
表10 2008年各年齡失業者未失業給付情形
（2）行業別
若以各行業別分析，第三次失業潮期間最不易受到失業給付保障之行
業，依序為「水電燃氣業」、「農林漁牧業」、「住宿及餐飲業」、「營造
業」、「礦業及土石採取業」、「公共行政業」、「不動產及租賃業」、「教
育服務業」及「運輸、倉儲及通信業」，都高達9 成以上失業者未獲
失業給付保障。相反地，「專業、科學及技術服務業」為失業給付保
障涵蓋率最高之行業，約有42.38％獲得失業給付保障。
表11 第三次失業潮期間各行業失業者未失業給付情形（2008.9-2009.8）
3. 小結：極少數失業者獲得失業給付的保障
失業給付儘管只是失業者暫時性經濟支持，但仍是失業者第一道經濟安全
網，以維持基本生活水準，並避免其落入貧窮。然而，台灣失業給付保障
涵蓋比率非常低。第三次失業潮期間（2008 年9 月至2009 年8 月）平
均失業給付涵蓋率為13.94％，失業潮發生之初，失業給付涵蓋率較高，
可以預期隨著失業潮時間增加，會有愈來愈高比例之失業者掉出失業給付
保障範圍。歸結上述分析，非失業給付保障群體之主要特性為：
（1）年輕失業者及初次尋職者（約占失業人數20％）
失業給付資格之一為非自願離職退保前3 年為就業保險年資需合計滿
1 年以上。第三次失業潮期間，10 萬名初次尋職者均非失業給付保障
對象，占總失業人數的16.98％，其中90% 以上集中於30 歲以下剛
入社會的年輕工作者。
（2）長期失業者（約占失業人數40％）
失業給付保障期間以6 個月為原則，因而無法有效因應長期失業風
險。如表12，25-60 歲間的長期失業占失業人數比率都將近40％，
其中40-44 歲長期失業風險最高，當中原因可能為核心工作人口，失
業率平均較低，一旦失業，可能意謂著受到勞動市場結構性排除，因
而較難以重返工作，抑或在身負家庭生計重擔下，亦無法像55 歲以
上中高失業者輕言退出勞動市場，而需與長期失業抗爭。
台灣經歷產業結構轉型，部分失業者處於長期結構性失業，無法找
到工作；此外，第三次失業潮至今亦滿1 年，長期失業人數（失業
27 週數以上7）達21.4 萬人，占總失業人數之36.28％，並集中於
25-29 歲、30-34 歲及20-24 歲失業人口。
7 失業給付期間為6 個月，因此本文將失業達27 週以上，定義為「長期失業者」。
（3）非初次尋職者，但亦非就業保險法保障對象
就業保險法主要保障對象為受僱者，台灣失業者為受僱者比率90％
以上，惟並非所有行業受僱者均同等地受到就業保險法之保障，整體
就業者的納保率約50％（如表13）。
細究各行業就業者投保就業保險人數比率，顯示仍有部分行業之就業
者低度納保於就業保險，依序包括「農林漁牧業（1.7％）」、「住宿及餐飲業
（23.6％）」、「不動產及租賃業（27.4％）」、「營造業（28.3％）」、「水電燃氣
業（28.7％）」及「運輸、倉儲及通信業（38.0％）」。當中可能原因，包括「受
僱於依法免辦登記且無核定課稅或依法免辦登記且無統一發票購票證之雇主或
機構（就業保險法第5 條第3 項規定）」，如住宿或餐飲業；或為非典型、臨時
性就業，如營造業、住宿或餐飲業、不動產或租賃業等；或為雇主或自營作業
者，如農林漁牧業。此外，值得一提，「專業、科學及技術服務業」，就業人口
之納保率達100％。
（二）失業給付額度
1. 給付水準
依《就業保險法》第16 條，失業給付額度以失業前6 個月平均投保薪資
的60％為原則，就業保險投保薪資介於最低17,280 元至最高43,900 元
之間，因此每月失業給付應介於10,368 元至26,340 元。2009 年1-8 月
平均每件給付水準為18,227 元。
表14 就業保險法實施以來失業給付相關統計
2. 給付水準之差異
（1）年齡別
以2008 年資料8 來看， 30 歲以上失業給付領取者，由於工作較為
穩定、資歷較長，平均薪資較高，隨著年齡失業給付額度愈高，大
致介於1.8 萬至2 萬元間，各年齡組間的差異不太；然而，30 歲以
下失業者之失業給付額度，則隨著年齡下降，且有較大幅度落差，
15-19 歲青年失業者平均每月失業給付僅為12,158 元。
8 同註6。
（2）行業別
第三次失業潮期間各行業平均失業給付金額，介於最高「金融保險
業」的23,229 元及最低「醫療保健及社會福利業」的14,950 元之
間，次高3 項行業為「文化、運動及休閒服務業」、「水電燃氣業」及
「運輸、倉儲及通信業」；次低行業依序為「其他服務業」、「住宿餐飲
業」及「不動產及租賃業」。
圖5 2008年各年齡組平均每人每月失業給付金額
3. 小結：失業給付尚需搭配其他社會安全制度，以維持失業者及其家庭基本
生活保障
失業給付計算立基於最後薪資水準，冀能反映個人先前的經濟收入，以免
失業期間喪失既有財務資格（financial standing）（Schutte，1995）。在
新貧現象中，其一特徵即為壞帳及逾期放款的增加，新貧階段過去仍擁有
固定工作及薪資，在失業後，即需立即面臨房屋、車子等未償完的貸款壓
力（Room，1990）。台灣現行的平均失業給付水準不及2 萬元，是難以
維持失業者先前經濟水準。
此外，若就基本生活維持部分，除20 歲以下青年工作者給付水準偏低
外，現行失業給付平均水準高於社會救助之最低生活費14,558 元（以台
北市為例），亦高於基本工資17,280 元。因此，整體而言，失業勞工在失
業給付請領期間尚可獲得「個人」基本生活保障；然而，對於低薪工作者
或家庭支出龐大者，失業給付仍無法確保其「家庭」最低生活保障，仍有
賴於其他社會安全制度之支持。
圖6 第三次失業潮期間各行業平均每件失業給付金額
資料來源：行政院勞工委員會勞工保險局業務統計。本文製圖。
伍、結論與建議
本文透過主計處人力資源調查統計及勞保局就業保險業務統計既有次級統
計資料，檢視台灣第三次失業潮失業風險特性，並進一步分析現行失業給付制
度對於回應失業風險的適切性。
一、第三次失業潮之失業者特性
本文透過比較第三次失業潮前後失業統計，說明此波失業潮失業者的特性為：
（一） 整體而言，勞參率下降輻度不大，失業率及失業人數則呈現明顯的上升，
失業潮至今平均失業率5.41％，已達歷史之新高，並較前期增加1.49 個
百分點，增加幅度僅次於2001 年。
（二） 以「工作場所業務緊縮或歇業」為最主要的失業原因，其次為「季節性或
臨時性工作結束」及「初次尋職」；相反地，「對原有工作不滿意」及「其
他原因」等自願失業人數則逐漸下降。
（三） 在年齡別方面，在此波失業潮，初次找工作或工作經驗淺薄青年工作者雖
已有部分青年會選擇退出勞動市場以避免失業衝擊，但此群體失業風險上
升程度仍是最大；中高齡工作者，失業潮期間勞動參與較前期微幅下降，
失業率上升。此外，主要工作年齡工作者中，40-44 歲組仍為最核心就業
人口，所受波及最少，其餘主要工作年齡者失業風險亦有明顯深化之趨
勢，但部分失業可能源自於失業潮誘發更多勞動參與、更積極求職，尤其
是處於核心就業邊緣的25-29 歲及45-49 歲組之工作者。
（四） 在教育程度方面，國中小學以下失業者受到影響最大，勞參率降幅及失業
率增幅均最大；高中職面臨相似的處境，但影響程度較低。另一方面，大
專及以上組失業潮期間勞動參與率及失業率同時增加，所受影響程度最低。
（五） 在行業別方面，整體而言，第三次失業潮勞動市場波動對於工業部門工作
者之影響大於服務業部門工作者，其中製造業、營造業、不動產業等首當
其衝受到影響。當中原因，可能為我國製造業依賴國際經濟甚深，再加上
長期全球競爭壓力，自受到全球經濟緊縮較大的波及；營造業、不動產業
等則是景氣波動密切相關之行業。此外，由於本次失業潮起因於美國金融
體系之崩解，亦使得長期以來原屬低失業風險的「金融及保險業」，失業
率及失業人數有明顯的成長。
（六） 在職業別方面，以「生產有關工人、機械設備操作工及體力工人」低階勞
動力受到影響最大，其次是「技術員及助理專業人員」及「事務工作人
員」技術性與庶務性中級勞力；至於「專業人員」、「農林漁牧工作人員」
則所受影響最小。值得注意的是，「服務及售貨人員」服務業低階勞力受
到的影響遠小於製造業低階勞力，可能由於相關服務業較屬內需市場，受
到國際景氣波及較緩，或政府相關經濟刺激方案較有助於維持內需市場
等，均有待進一步評估。
綜言之，第三次失業潮期間，原高失業風險群體，如低技術工作者（如國
小以下教育程度之勞工；生產有關工人、機械設備操作工及體力工人；營造業
等臨時性工作）、缺乏工作經驗及實務技術的年輕人、中高齡工作者等處於勞動
市場的最不利地位，最易受到景氣波動而被甩出就業之行列。其次，第三次失
業潮源於金融風暴而引發的全球景氣衰退，使製造業及特定行業就業者（如金
融保險業、營造業、不動產業等），失業風險明顯上升；最後，此次失業潮使失
業風險擴及原本核心工作者（如30-39 歲、民代、企業主管及經理人員等），惟
專業人員及40-44 年齡組所受影響較少，為最核心的工作者。
二、社會安全制度之回應與不足
本文關心的第二個議題是，在失業風潮下，現有的社會安全制度是否發揮
作用，有效保障勞工經濟安全？本文以失業保險給付為主要分析焦點，以失業
給付既有統計資料檢視失業給付保障範圍及給付水準，主要發現為：
（一） 台灣失業給付保障涵蓋率非常小，第三次失業潮期間平均失業給付涵蓋率
76 台 灣 經 濟 論 衡
2010.2 _Vol. 8 _No. 2
僅為13.94％，換句話說，平均有8 成5 以上失業者未進入失業給付保護
網，不具失業給付請領資格，其中主要群體為「青年失業者及初次尋職
者」、「長期失業者」及「季節性、臨時工等非典型或自僱工作失業者」。
（二） 失業給付目標之一，原期望能維持失業者失業前既有的經濟水準，但以台
灣現行的失業給付水準不及2 萬元，實難以維持失業者先前的經濟水準。
此外，若就基本生活維持部分，除20 歲以下青年工作者給付水準偏低外，
現行失業給付平均水準高於社會救助之最低生活費、基本工資，失業勞
工在失業給付請領期間尚可獲得「個人」基本生活保障。然而，對於低薪
工作者或家庭支出龐大者，在沉重生活費用（子女教育費、房租／房貸）
下，失業給付仍無法確保其「家庭」最低生活保障，仍有賴於其他社會安
全制度之支持。
為何失業給付最被需求時，卻不能達成主要功能，無法保障失業者，維持
其最低生活水準？ Schutte（1995）指出以德國的經驗指出，因為失業給付的
基本要素，乃建立於戰後經濟榮景之時，如今高失業風險時代，已不再能發
揮效果。台灣似乎已面臨相似問題，就業保險立基於充分就業與穩定就業的假
設，因而排除了青年失業者、初次尋職者、非典型工作失業者，僅提供短暫
性、摩擦性失業的協助，而忽略了長期失業者之增加與需求。
三、現有社會安全體系能使我們安然渡過第三次失業潮嗎？
依本文初步分析結果，我們似乎沒有樂觀的理由。本次失業潮，至今受影
響最深的是30 歲以下年輕工作者、製造業生產有關工人、機械設備操作工及體
力工人、營造業、不動產業等非典型失業者等，都極可能被排除在失業給付的
保障範圍。此外，台灣自1996 年開始逐步進入高失業率時代，部分失業者經歷
長期結構性失業，第三次失業潮至今亦逾1 年，長期失業人數（失業27 週數以
上）達21.4 萬人，占總失業人數之36.28％，都無法獲得失業給付的協助。目
前失業潮尚未明顯趨緩，長期失業者將會愈來愈多，他／她們個人及家庭之經
濟安全將面臨愈來愈大的考驗。
為因應長期失業的問題，98 年5 月13 月修正公布之《就業保險法》增訂
延長失業給付之相關規定，試圖紓解長期失業經濟不安全的困境。首先，明訂
延長年滿45 歲或身心障礙者失業給付期間至9 個月；另針對其他失業者，授權
中央主管機關在經濟不景氣致大量失業或其他緊急情事時，得延長失業給付期
間。由本文分析顯示，第三次失業潮期間，主要工作年齡失業者占長期失業比
率達60.45％，並集中於25-29 歲、30-34 歲及20-24 歲失業人口，非中高齡及
身障者之延長失業給付相關辦法仍在勞委會研議階段，失業潮發生至今已逾1
年，此次修法勢必難以對於此波長期失業者提供經濟安全之保障。
失業給付若已網不住大多數失業者，其他的社會安全制度呢？最後一道安全
網（社會救助）是否能牢固接住他／她們？現行失業保險體系與社會救助體系之
間尚無法接軌，失業者在領取完6 個月失業給付後，或即便未領取失業給付、無
任何收入，因社會救助工作所得之設算，也不一定有資格可以獲得社會救助的協
助，而使其個人及家庭受到經濟不安全的威脅。依王永慈（2004）針對前二次失
業潮失業家庭經濟生活進行實證研究指出，失業家庭及戶長失業家庭較多位於最
貧窮的20％家庭，但這些因失業而貧窮的家庭，有9 成以上並未進入現行低收入
戶社會救助系統（現行失業勞工社會安全體系，如圖7）。
當市場及國家福利體系失靈後，家庭似乎成了失業者唯一的避風港，依行
政院主計處2008 年人力運用調查報告顯示，失業者維持生活費來源主要為「由
家庭支持」及「靠原有儲蓄」，占51.38％及47.56％，「靠失業給付或其他政府
失業輔助津貼」僅僅為0.55％。然而，此波失業潮，已不僅僅衝擊既有的高失
業風險群體，失業風險已擴及主要核心工作人口，穩定就業逐漸遠離，也影響
了這群主要家計者維護家庭經濟安全的能力。此外，家庭解組的擴大，可預期
家庭經濟支持能力將愈來愈弱化，難以再緩和經濟與勞動市場的衝擊。
失業者經濟安全保障體系的不完整，不但無法保障其基本生活水準，亦
使政府對於這些失業群體完全失去掌握，無法提供任何的入門服務（gateway
service），更遑論後續更深入的協助。失業經濟安全體系的建立，可謂整個就業
服務體系的根基，牽動著後續積極促進措施及服務輸送的設計，而三者關係緊
密，需相互配搭與整合。因而，本文建議應考量擴張失業經濟安全保障體系，
透過失業保險及社會救助的整合銜接，擴大納入失業人口、開啟就業及福利協
助的機會。
在後工業與全球化影響下，就業風險衝擊快而猛，影響程度愈大愈巨烈、
愈來愈廣布，如何因應就業新風險特性，整備台灣社會安全制度，以保障失業
者及其家庭之經濟安全，是刻不容緩的議題，亦是要嚴肅面對的挑戰。
參考文獻
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參考文獻
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委員會委託研究。
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自幼家貧 既無嗜好 不學無術 亦無專長 唯打翻茶杯 或飲料罐 或新鮮屋
不乏瓶水 亦有碗麵 鋁鐵生熟不銹鋼 大小利樂錫箔包
有色無色玻璃 軟殼硬殼塑膠 凡立不曾未倒 寸地無一免溼
初時心喜 觸翻熱湯而後敗興 久之或憂 撞倒汽水反得釋然
本為一時之誤 積久成習 偶一為之 還傲世中無雙
故以為好 便作所長 因姓黃，自號「掐倒黃」
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