[構想] 全球暖化加劇下 台灣之整體治水對策

[ade0720 (台南縣長蘇煥智)]

           全球暖化加劇下  台灣之整體治水政策   —以台南縣為例
                                  台南縣長  蘇煥智  2007.06.20

一、前言
   近年來地球暖化現象加劇，暴雨暴潮、氣候異常情形頻繁，而台灣這幾年幾乎
遇雨成災，尤其2005年夏天，台灣西南沿海地區三次大水災，促使中央積極推動8
年800億的區域排水治水方案，而各縣市政府為了治水，也有將水利課提升為一級
單位的水利局，台南縣政府即自2006年7月正式成立水利局。

二、系統化思維的治水對策
    治水為古今中外之大事，但如何治水，卻非僅是編列預算即可解決，如堯舜時
代鯀之治水對策，採用圍堵而無成效，直至鯀之子大禹採取疏導之方案才成功。
    過去治水的工程在地方經常是「頭痛醫頭，腳痛醫腳」，由地方申請作那幾段
，就作那幾段，缺乏河川流域系統之整體規劃及整體之思考，區域排水亦然，缺乏
整體規劃。傳統的作法及思維，就是作堤防、提高堤防、設抽水站，將土溝一律改
為鋼筋混凝土，欠缺流域上中下游整體規劃之解決方案。
    為了有效解決水患，台南縣政府特別委請「水利總顧問」，針對台南縣之總體
治水對策，依河川流域、區域排水流域，整體檢討、規劃，並擬將之出版為「治水
白皮書」，供作各界關心台南縣治水者之參考，並廣徵各界意見，將我們對治水之
思考及經驗傳承下來，作為公民教育之一環。
以下即依流域之上、中、下游來探討整體之治水對策。

三、上游—以台南縣山區為例
台南縣山區為淺山丘陵地區，特別是青灰岩地形及破碎山坡地。
（一）這樣的地質，下雨即容易有大量的土石沖刷流失，目前菜寮溪淤積嚴重，
      連帶使得曾文溪淤積速度加快，其他主要河川如八掌溪、急水溪、鹽水溪、
      二仁溪等，淤積情形亦是相當嚴重。
          為預防大量土石沖刷流失，實應以各支流、細支流之上游，廣設農塘，
      一方面阻擋土石流失，一方面亦減緩大水勁流之效果。此一措施的好處如下：
    1.一方面農塘之堤壩，可以攔住快速流失的土石，減緩土石沖刷至主要河川之
      河床，因而淤積、墊高、妨礙堤防外之外水流入主要河川之情形。目前主、
      支流河川淤積嚴重，迄今未能清疏，亦為水患之關鍵因素。
    2.沖刷之土石，受堤壩之攔阻，日久則形成一小沖積平原，亦可增加平坦可耕
      地。
    3.農塘可擋住山上往下之水流，亦可減緩河川之逕流，兼具滯洪池之功能，亦
      可減緩水患。
    4.農塘的水，可供山區農業灌溉之用，目前山區農業缺水嚴重，此農塘之水亦
      不無小補。
    5.農塘之水，可改善丘陵地區之氣候，調節高溫氣候使涼爽化之效！
（二）農塘應選擇在各細支流之野溪上游段，以台南縣為例，於山區如南化、左鎮
      、玉井、楠西、大內、新化、龍崎及其他丘陵地區，若能「廣設農塘」，則
      其效果將非常顯著！。

四、中下游—進入平地，平緩地帶
  （一）中央管河川，最嚴重的議題即是河川淤積實在太嚴重了！以台南縣為例，
        曾文溪、急水溪之河床，堤防內之高灘地均高於堤防外之平原，若不疏浚
        ，河川之容水量將銳減，且外水根本無法進入河川。此外，淤積的速度遠
        高於清淤的計畫及速度。中央管河川若不及時疏浚，台灣的水患將無法解
        決！
  （二）中央管重要河川疏浚的困難為何？
    1.每年預算有限，河床內又有許多私有土地尚未徵收，金額龐大，全台灣私有
      土地在河川行水區內者有幾千億待徵收，所以清淤、疏浚永遠來不及。
    2.河川疏浚，經常為黑道把持，疏浚的官商勾結傳聞甚囂塵上，造成司法單位
      追究的風險很高，水利官員皆視之為畏途，而一有疏浚官司，疏浚工程即停
      擺，當然疏浚速度趕不上淤積速度。
  （三）如何解決目前疏浚之瓶頸？
    1.如何解決目前預算有限問題？
      水利署應將中央管重要河川疏浚之法線、疏浚之底部高程予以規劃清楚，在
      該規範內之土地及土石方之處理方式：
    （1）屬於國有土地者，可授權地方政府，並開放民間競標開採土石，中央只負
         責監督及驗收之落實作業。如此一來，一方面達疏浚之目的，二方面也可
         供應土石，對當前公共工程缺乏土石確有極大助益，中央不但不用花錢即
         可獲得收益。而地方政府之參與，亦可收及時疏浚之時效。
    （2）屬於私有土地者，可開放該私有土地持有人於法線高程範圍內開採土石出
         售，中央不但可以不用花錢，甚至可以獲得開採之權利金收入。
    2.如何解決目前黑道把持及司法風險，而使水利單位人員怯步之瓶頸？
       經濟部水利署，應與警政署及法務部及各地區地檢署，共同召開會議；制訂
       一個有保障、免受黑道威嚇、且能落實即時監督、驗收之可行方案，以保護
       水利單位工作人員，使之積極去推動疏浚工作。上述方案，如即時監視系統。
  （四）疏浚早日落實乃台灣治水政策之第一要務，為落實此案，中央應成立「中央
        管河川疏浚基金」，以各流域為各個獨立之分帳，並限期於幾年內達成；
        此外，應將此案列為國家之重大政策，以6年內達成全面疏浚完成為目標。
  （五）目前中央管重要河川，其堤防、橋樑之高程設計，皆依100年防汛標準計
        算；然而河川疏浚工作未落實，其基準點、基準高程如何確立？若因未疏浚而
        持續淤積，將導致高程改變，原本100年的防汛標準，可能只剩50年甚至30
        年之標準。而更嚴重的問題是，原本流注入中央管河川的區域排水，將可能因
        河川淤積、河床過高，而無法排入河川，因而導致水患。
  （六）區域排水匯入主要河川之匯流口，除製作水門外，亦應配套施作抽水站：
        中央管河川，皆為重要河川，通常其上游集水區為高山、丘陵地區，集水
        面積大，在颱風豪雨季，由山區奔流而來的大水，往往高於堤外平原高程，甚
        至高於堤外之水位，若區域排水與主要河川匯流處無水門之設置，則平常區域
        排水無法匯入主要河川，亦無法預防河川大水倒灌出堤防外；然而若只有水門，
        而不搭配抽水站，則颱風豪雨時水門關上，雖可防止河川大水倒灌，但也同時
        阻斷了區域排水排入河川，勢必淹水。以台南縣為例，曾文溪在颱風豪雨時，
        沿線水門關閉，即導致沿線鄉鎮淹水，如大內、官田、麻豆、安定、善化，皆
        年年受害。
            因此，主要河川興建堤防時，於區域排水匯入口，除設置水門外，亦應配
        套施作抽水站。然而，目前水利署之作法，皆將作抽水站之責任，推給地方政
        府，而一座抽水站搭配滯洪池，經費龐大，遠非地方政府能力所及。

五、下游—出海口地區
    台灣濱海地區水患，尤其是西南沿海地區之水患，除了源自上游集水區之豪大
    雨外，另一個重要因素是海水倒灌及地層下陷問題。
（一）海岸防災應有更專責的單位：
      目前關於海岸防災，幾乎沒有主管單位，而由水利署本部設河海組及各河
      川管理局，依各主要河川範圍負責海堤及海岸之防護，因人力嚴重不足，其性
      質頗有淪為兼辦之疑慮；然而，海岸防災之課題與河川防災之管理，在專業面
      上牽涉河海交錯，且海洋水利之專業更為複雜。
      而值此地球暖化、暴雨暴潮年年突破紀錄，對於濱海低地及海岸、海堤之
      規劃、興闢、管理應有一整合型之專業機構。現階段，似可考慮於水利署下，
      先設立一「海岸保護管理局」。目前台南縣已先於水利局下設立「海岸保護課」。
（二）應優先保護「天然防波堤」—沙洲及「海岸水庫」—潟湖：
  1.沙洲可將暴潮阻擋於外海，避免海岸受大浪之沖刷、侵蝕，可謂為天然防波堤
    ；而潟湖可蓄納來自陸地之豪大雨，可說具有海岸水庫之功能。
    台灣過去對沙洲、潟湖研究很少，其功能、價值很少被重視，再加上「經濟
    開發、填海造陸、人定勝天」的思維，過去的沙洲潟湖，從荷鄭、清治、日
    據時期，即有圍海成塭，逐漸將內海（即潟湖）為成養殖魚塭，或填海造陸
    開闢為鹽田，近年來更大規模開闢為工業區，如彰濱工業區、雲林麥寮工業
    區。無論開闢養殖魚塭、鹽田、工業區，往往皆伴隨著地層下陷的危機。而
    沿海保護海岸的天然防波堤—沙洲，也因各河川水庫之興建及工業區填海造
    陸，大量減少沙源而消失或減少。美國紐澳良洲（New Orleans）因卡崔納颱
    風（Katrina）所導致幾近滅城之災，即導因於沙洲、潟湖之消失，而使海浪
    直撲城市。
  2.從歷史而言，台灣西南沿海之水患，乃因對於沙洲、潟湖的輕忽，任其受各
    項開發影響而流失，直至天然防波堤--沙洲消失，乃大量興建海堤。
    在此，呼籲政府對於現存之天然防波堤--沙洲應優先予以保護，例如台南縣
    尚有七股潟湖、新浮崙汕、網仔寮汕、青山港汕及北門潟湖之王爺港汕、北
    門汕，以及雲嘉附近的外傘頂洲，皆須特別保護，以維護其自然防波堤之機
    能。
  3.潟湖除了豐富的漁業資源，可說是魚苗、幼魚之重要棲地，及魚群於颱風、
    寒流的避難棲息地；潟湖另一個眾所周知的功能，即海岸水庫之功能：當沙
    洲將颱風暴潮巨浪阻擋於外海時，潟湖的水位會比外海低一公尺以上（甚至
    更多），潟湖即可扮演海岸水庫之功能，可容納來自平原之豪大雨的水量。
    如果暴潮巨浪橫越沙洲，潟湖水位與外海趨平，則潟湖之海岸水庫功能即大
    幅降低，而暴潮巨浪直撲海岸，即引發海水倒灌，再加上山上、平地來的水，
    則西南沿海一帶即淪為水鄉澤國。
    因此為防止海水倒灌，需維護天然防波堤--沙洲，而沙洲的維護，其高度至
    少3M以上至5M，而寬度至少200M。
  4.為避免海水倒灌，政府應每年編列預算來維護天然防波堤—沙洲。
    過去大家認為沙洲的變化乃大自然不可抗力，聽任其自然衍化，但事實並非
    如此，沙洲之生、成、衰、敗，有其一套海洋動力學及東北季風風吹沙之邏
    輯，如果能適時、適地維護，則可確保潟湖、沙洲的永續功能。
    目前台南縣政府成立海岸保護課後，所進行之沙洲防護計畫如下：
  （1）抽取潟湖內淤積之沙，作為沙洲加高、加固之沙源，而達到一方面疏浚
       潟湖及航道之淤積，二方面利用此一沙源，將沙洲加高至3M，並加寬至
       100M，同時利用編籬定沙及海式固袋來鞏固沙洲，避免被海水沖刷流失。
   (2）以抽取自潟湖及河口淤積之沙，來填補被海浪衝破之沙洲缺口，避免海
       浪直接撲打內陸之堤岸。
  （3）在秋、冬之際，因東北季風盛行，造成沙洲小型沙塵暴，沙洲之沙源流
       入潟湖，導致沙洲流失變低，而潟湖則逐步淤積，經年累月，沙洲低於
       海平線，不僅海浪可以越過，且易被沖刷淤平，並逐步被侵蝕，如遇颱
       風暴潮，則容易成為缺口。因而每年秋冬之際，應先施作「防止風吹沙
       之攔沙設施」。
  （4）在春天之際，在沙洲上種植保護沙洲之植被，以避免沙洲之沙源被東北
       季風直接吹走
  （5）由於水庫興闢後，本地海岸已成侵蝕型海岸，為避免此處沙洲被侵蝕，
       本府經實驗發現海式固袋可增加沙灘之生成，因此，於沙洲之低潮位線，
       放置海式固袋，在漲潮時會有離岸潛堤之效果，對於沙洲具有不錯的保
       護效果。
    水利署寧可花錢作海堤、消波塊破壞海岸的景觀，而對於「天然防波堤」
        --沙洲，卻一直認為不是它的職責，真是令人遺憾！
     我們認為水利署應該正視沙洲是天然防波堤，是防止天災水患、海水倒灌最重
     要的一環，應責無旁貸負起責任來！
  5.有關潟湖的面積大小多少，才能發揮適當的「海岸水庫」功能？
      假設沙洲已完全堅固，可完全抵擋暴潮巨浪，則潟湖的面積大小多少才能發
      揮適當的「海岸水庫」的功能？此一課題，包含幾個變數，即：
     （1）潟湖出海口的斷面（含寬度及深度）。
     （2）集水區的總面積。
     （3）潟湖的面積及深度（即可換算及量體及可容受之量體）。
      實有必要進一步研究。
  （三）應有防止地層下陷之決心及作為
        地層下陷之原因很多，大家比較集中歸責於養殖業抽取地下水。政府應有
        決心提出一套兼顧解決養殖業者生存權、工作權及避免抽取地下水之方案。

六、區域排水與中央管河川之治水區別
    中央管河川為了預防上游來自高山、丘陵廣大集水區之大水，大多需建造堤防
    ，以阻擋來自高山丘陵之大水。但區域排水其集水區幾乎都是平地，少部分為
    丘陵地區，其集水面積較小，所以是否需如河川建造高提防？若因建堤防，反
    而妨害區域排水，是值得檢討的課題。
    過去中央水利單位，即要求區域排水之橋樑提高2至3M，以符合治水之安全頻率
   ，顯然存有區域排水蓋堤防之迷思！這是需要檢討的。

七、建道路及堤防均應作高程管理，並作「區域排水影響評估」
    過去許多水患，皆因進行道路工程、堤防工程及開發土地而破壞地形地貌，甚
    至改變了原有的區域排水，但這些工程事先均未作「區域排水影響評估」，所
    以工程完工後，要再作修正卻很麻煩，花費的金錢也更多。因而實宜比照環評
    ，應先要求開發單位作此評估及預防之道。

八、結語
   地球暖化、暴雨暴潮的氣候正急遽惡化中，台灣的治水思維似乎尚未做好準備，
   本文係以地方政府第一線的經驗、觀察，加以人民受害所直接承受壓力之急迫感
  ，以系統化思維的方法論，所提供的各項解決方案，在地方政府及中央可協助之財
   力範圍內，盡可能來實施，但也期待系統化治水對策，可成為全民治水公共政策
   的參酌基礎，共同為台灣的防災防洪而努力。


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※ 發信站: 批踢踢實業坊(ptt.cc) 
◆ From: 210.241.115.221
推 oodh:好奇的問一下，有人知道...超抽地下水 這種事 應該是
→ oodh:農業經濟 還是水利工程 局處的管轄呢？  文中沒提到所以想問
推 mako80229:好像無法可管,因為台灣法律沒有規定不能抽取地下水
→ Suoffice:地下水是水利局水利管理科所管業務,合法的水井需要報准
推 oodh:那...那些超抽的水井  是多年前就地合法化了呢
→ oodh:還是從來沒有報備過呢？
推 mako80229:何謂合法?
→ oodh:有登記依法可以抽的吧  有些地下水井有臨時消防的功能
→ oodh:不過這種登記的核可過程是不是有經過地質水體研究就不清楚了
→ mako80229:可是看到很多地方都隨一挖水井,也沒看有人來取締
→ mako80229:警察查戶口看到也沒說什麼 QQ
→ Suoffice:超抽水井都是違法的水井,若是經檢舉取締依法可以封井罰鍰