公債法修正應有的思考
http://www.npf.org.tw/post/1/7124
空中大學公共行政系教授 李允傑
助理研究員 周信佑
財政乃庶政之母，唯有穩定的財政基礎，國家經濟才得以盡力發展而無後顧之憂。
從財政永續性的觀點來看，財政赤字亦不能無限上綱，政府不可能永久採取背負龐大預算
赤字的政策。長期而言，政府和個人一樣，都必須收支平衡，否則可能引發通膨等一系列
的問題，對國家整體經濟發展有害無利。
我國政府過去主要係以發行公債、借款等方式，彌補財政收支短差不足之窘境。民國八
十五年元月十七日制定並公布「公共債務法」，其間曾於87年及91年二次修正，該法明定
相關債限，各級政府舉債一體規範，並採存量與流量併行管制方式。我國對於公共債務舉
債額度之定義，係指彌補歲入歲出差短之舉債及債務基金舉新還舊以外之新增債務；中央
政府之債務，不包括中央銀行為調節、穩定金融所負擔之債務；又依公債法第四條第三項
規定，已將政府舉借之自償性公共債務，自上述舉債額度中排除，若其自償性財源喪失時
，則再將所舉借之債務計入未償債務餘額中依法規範。
行政院為因應地方政府行政區劃變革與提升地方政府籌措財源及自治之能力，現行債務
上限規定配合調整，經參酌地方政府及學者專家意見後，並以「強化債務管理及監督」、
「充分揭露債務資訊」及「提昇債務基金運作效能」等三項修法原則下，通盤檢討公共債
務法，落實財政紀律，擬具「公共債務法」修正草案，其修正重點如下：
一、因應行政區劃變革，賦予直轄市、縣(市)及鄉(鎮、市)合宜自治能量，使其施政更
具彈性，個別直轄市、縣(市)及鄉(鎮、市)超過一年公共債務之債限，劃一以當年度總預
算及特別預算歲出總額為計算基準，直轄市及縣(市)超過一年公共債務未償餘額預算數占
當年度歲出總額比率，各不得超過百分之二百五十及百分之七十，鄉(鎮、市)仍維持為百
分之二十五。
二、為使直轄市、縣(市)或鄉(鎮、市)於債務瀕臨債限時，能本於財政自我負責精神，
即時採取改正措施，爰增訂其超過一年公共債務未償餘額之預算數，達債限之百分之九十
時，即應提出債務改善計畫及時程表，送監督機關備查，進行債務改善管理。
三、為提升債務透明度，強化債務管制效果，中央、直轄市、縣(市)及鄉(鎮、市)公共
債務之主管機關應於各該政府總決算充分揭露公共債務資訊，另財政部應彙編中央、直轄
市、縣(市)及鄉(鎮、市)公共債務之相關資訊於政府公報及政府網站公開。
四、為能減緩及適度降低公共債務未償餘額，增訂縣(市)及鄉(鎮、市)應以其上年度依
修正條文第五條第一項所定之公共債務未償餘額預算數至少百分之一‧ 六編列還本款項
，又強制還本以舉債支應者，應計入年度舉債；另為加速還本，增訂中央、直轄市、縣(
市)及鄉(鎮、市)得視歲入執行狀況，於其當年度預算原編列債務之償還數外，增加還本
數額。
新修訂的公債法預計在民國100年起實施，修訂後，地方舉債空間可望大幅放寬；中央
債限則維持不變，長期存、流量仍分別占前三年度國民生產毛額 (GNP)平均數40%與當年
度歲出的15%。這次公債法的修正草案，不僅有助於調整地方政府權限的計算基礎、落實
債務管理監督與提升債務透明度，更能強化債務管制的效果。但是，這些多出來的錢未必
能徹底解決地方政府財政惡化的問題，最重的還是要建立配套措施，增加誘因機制使地方
政府強化「財政努力」及落實「財政紀律」。
後金融海嘯時代，中央與地方政府面對經濟景氣循環週期，應有新的舉債思維。政府無
需以每年度達成預算平衡為目標，但也不應無限制地舉債，年年赤字；當面臨經濟蕭條困
境時，政府應思考如何善用舉債經費使經濟復甦，又不至於失衡偏離財政永續的原則；當
經濟景氣繁榮時，政府則應努力還款，降低政府債務餘額。也就是政府債務的存、流量應
隨經濟景氣做動態調整，讓決策者可以根據經濟狀況調節財政狀況，也可以根據財政狀況
回頭調節經濟政策。
我們建議公債法修法應考慮建立財政與經濟的動態連結機制，亦即政府以財政狀況作為
必要條件下，配合經濟狀況作為充分條件，動態調整舉債流存量限制：
一、當財政狀況出現良好，且配合經濟不景氣時，舉債流存量可以機動調高上限，即此
時政府可以舉債進行反景氣循環的公共支出；
二、若財政狀況出現警戒，且經濟繁榮時，舉債流存量應當機動將上限降低，亦即政府
必須多清償一些債務；
三、至於其他情形，例如財政狀況良好，經濟狀況持平、財政狀況持平，經濟狀況亦持
平、財政狀況警戒，經濟狀況持平、財政狀持平，經濟不景氣或財政與經濟狀況雙重惡化
等情形，建議舉債流存量限制皆維持不變，避免落入國家財政狀況警戒時，又擴大公共支
出，反而使未來債務過高而阻礙經濟成長的窘境，以維護財政紀律的精神。
面對債務，政府應保持中性的態度，國家債務的增加並不可怕；可怕的是長期性債台高
築以致債留子孫。只要不是長期性、結構性的赤字，利用發行債務支援國家建設，進而以
經濟建設的果實培養財政，則債務只是一種政府短期的財務操作槓桿，反而有助於國家長
期資金的活絡運用，使得政策有更大的發揮空間，更有利於國家未來長期的發展。
(本文僅代表作者個人意見)
(本文發表於2010年3月2日中央網路報)
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自幼家貧 既無嗜好 不學無術 亦無專長 唯打翻茶杯 或飲料罐 或新鮮屋
不乏瓶水 亦有碗麵 鋁鐵生熟不銹鋼 大小利樂錫箔包
有色無色玻璃 軟殼硬殼塑膠 凡立不曾未倒 寸地無一免溼
初時心喜 觸翻熱湯而後敗興 久之或憂 撞倒汽水反得釋然
本為一時之誤 積久成習 偶一為之 還傲世中無雙
故以為好 便作所長 因姓黃，自號「掐倒黃」
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