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作者: sam1115 (好傻好天真) 看板: Geography
標題: [討論] 從歷史文化與民族性談臺灣政區調整為何不能成功？ (下)
時間: Sat Jun 21 00:01:39 2008


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【文／張正田】
臺灣推行政區調整的阻力

為什麼在臺灣推行政區調整會遇到這麼多的阻力？我們首先分析臺灣民間的阻力來自哪些
方面：

1. 民眾對於地價的敏感

這一點往往會發生在地價較高的區域，特別在大都會區。譬如將近20年前，亦即上世紀80
年代初臺北市調整區里界時，會發生民眾抗議事件主要理由便在此。當時政府希望能將臺
北市約30年以降未調整過的區、里界，做大幅度更合理的調整，使臺北市的區、里兩級政
區，能更符合當時都市發展後的地形地貌。這政策理論上非常合理，也因當時的臺北市首
長與區長不是民選而是官派，自然會認真奉命執行此合理政策。可是當時反對最兇的就是
民選的里長與市議員們，他們自居代表民意，且也確實有地方民眾反對調整政策，里長們
遂帶領群眾帶頭抗議。

當時地方民眾會反對的最主要理由，並不是在理性的公共議題，而是比較自利的地價問題
。譬如當時中山區東方有幾個里要劃入松山區，這些里民紛紛抗議認為：他們的房子原先
隸屬中山區，房價會比較高，劃入較落後的松山區，房價會下跌，於是這些里民們便跟當
地民選里長合作，要毆打北市府的官員。同樣的案例也發生在地價較高的中山區北方某些
里要改劃入士林、內湖兩區，或大安區東側諸里要改劃入信義區，或舊「城中區」（現今
中正區北半部）西側某些里要改劃入較落後的萬華區等，這些源自民眾非理性的自利案例
，不僅在當時臺北市發生，在其他地方亦是不勝枚舉。

2. 民選官員與民代的「選區地盤」考量

這才是臺灣推行政區調整會遇到阻力的最主要原因。前述地價考量問題不見得會發生在全
臺各地，但只要各地有調整政區議論時，往往第一個反對阻力便在這些民選的，不管他是
民選官員還是民代，以下暫稱為「民選者」。因為調整任何政區，勢必將動到這些「民選
者」的基本選票地盤，這一點才是真正的阻力因素所在。每個民選者，不論他的「選區空
間」是縣市級的縣市長或立法委員；或是鄉鎮級的鄉鎮市長與縣市議員；或是村里級的村
里長以及鄉鎮市民代表，他們都是在自己經營已久的地盤，也有基本票倉的固定區域中，
由當地選民直接選出。現在上級要切割合併或調整政區，就是要動他們的地盤，這無異是
要動到他們的樁腳，這些民選者會輕易答應嗎？想必很少。

所以由臺灣調整政區的歷史經驗可知，幾乎能成功調整的政區都是「沒有民選」的，譬如
約20年前成功調整的臺北市下之各區，就是因為當時臺北市長與區長是官派，阻力來源只
有民選里長與市議員，相對其他各縣市，尤其相對於隔壁的臺北縣，阻力就小很多。還有
數年前臺南市的中、西兩區最後能成功合併為一個區，同樣也是因為臺南市下的區長也是
官派而非民選，所以阻力相對小。反觀對於「縣」來講就阻力大，因為一個縣的縣長與旗
下鄉、鎮、縣轄市首長都是民選，此外縣議會跟各鄉鎮市的代表會之各級民代當然也是民
選，若要合併這些鄉鎮市，就會少了許多的民選者席次，這些既得利益者豈有不反對之理
？所以現在臺北縣已經370多萬人了，也是海峽兩岸的第一大縣，該縣核心區域內各鄉、
鎮、縣轄市，早已因都市擴張，街道彼此相鄰，鄉鎮市界線地物地標早已物換星移。所以
長年來多少學者呼籲要重調或合併臺北縣各縣轄市、鄉、鎮，可是，臺北縣可曾推動成功
過合併哪個縣轄市？沒有，因為最大的阻力來源就是這些民選者。

3. 地方政治風氣不佳──臺灣民選者素質遠比官派公務員不佳

這該分兩方面來說，一個是地方民選者素質每況愈下，一個是基層官派公務員素質大幅提
升，卻缺少相對的政治地位與發言權。首先先論前者：

（1）臺灣的「地方政壇」民選者文化素質普遍不佳：此處所謂「地方政壇」，是指除總
統選舉之外的所有層級選舉，也包含立法委員選舉在內，因為立委選區空間也概屬縣市層
級。但這現象有城鄉差異與層級差異，越接近都會區且層級越高者，其民選者素質也並不
差，如臺北、臺中、高雄三市市長與臺北縣長四者為最，以及三大都會區內若干立法委員
的文化素質也不錯，但也有一定程度的素質不佳者。至於在選區空間是鄉鎮層級的鄉鎮市
長與縣、市議員，大概只有極少數還能稱的上是文化菁英了，相反的具有黑社會背景的鄉
鎮市長與縣、市議員大抵占頗高比率，且越是農業縣分的民選者，素質低的比率也越高。
在這之下的村里層級就更不用說，這個層級的民選者素質成分大概也沒有明顯的城鄉差異
了，因為幾乎普遍不佳。所以曾有學者針對鄉鎮與村里兩級選風敗壞，痛心疾首地說過：
「臺灣的民主根基早已腐爛。」

其實在戰後初期，臺灣地方民選者的文化素質尚不錯，稱得上是地方鄉紳，其概係由清代
臺灣後期漸形成之傳統中國型仕紳，再經日本時代漸轉型成新型地方菁英階層。在若干縣
市，他們成為早期的「地方派系」勢力，連當時蔣介石在位的中央政權多少也要禮讓三分
。但隨60年代後期臺灣經濟起飛後，下一代的地方文化型菁英漸移居都市讀書、工作，當
一個個素質高的居民都移居都市後，留在地方上特別是農業縣居民的平均水平便逐漸下降
，這個歷史過程與社會變遷，也影響地方政治生態逐漸沉淪。所以約自上世紀70年代開始
，若干黑社會勢力也在這歷史背景下逐漸滲入地方政壇，時至今日，若干地方派系已黑社
會化。戰後早期的派系仕紳，對中央想做的地方調整案，早就多有反彈意見，譬如蔣介石
在位時代，曾想將臺北縣東南方的某鄉併入臺北市，但是該鄉民選者都反對，理由不外是
該鄉若併入臺北市，勢必改制為區，區長是將官派而非民選，所以少了一席民選者；又，
若該鄉變成臺北市的區後，按制度不會設「區民代表會」，則原有民選的鄉代會勢必裁撤
，這樣使好幾席民選者失業，於是該鄉反對併入北市。當時尚未黑道化的地方勢力對政區
調整態度尚且如此，又何況今日部分已黑道化的地方派系，他們更不可能贊同上級來砍自
己的地盤。

（2）地方官派公務員素質不斷提升，卻沒有地方上的政治地位與影響力：緣因戰後初期
的公務員待遇低，人民當公務員意願也低，社會菁英不見得願當公務員，所以公務員素質
不見得高。這大概是因為我們華人文化中對「官」跟「吏」本就視為不同流，官者不一定
都是「清流」，但吏者卻常被視為「濁流」。早期公務人員的辦公文化，也多半承襲自舊
時代的「衙門惡吏」文化，傳統華人社會，向來對「吏」也沒什麼好感，會去當吏的多半
也非社會菁英人物，所以在華人社會中吏的素質向來就不好。

但隨時代變遷，事實上今日臺灣官派公務員素質多已非如此。自臺灣實施國家公務員考試
制度後，加上8、90年代的民間自主意識抬頭，現在的公務員概也沒幾個敢再打官腔，以
免被投訴。且隨時代變遷，公務員素質已提升到是社會菁英一份子了，因為現在的國家公
務員考試，是每年由全臺數十萬考生中考選出的數百名至千餘名的菁英，這種錄取率比臺
灣大學還難考，能考上國考的，多數是有名校大學或碩士以上學歷，但他們根本沒有政治
上的地位與影響力。尤其到地方鄉鎮級的鄉鎮市公所中（官派的區公所可能較不會），就
往往可見頗值莞爾的現象，那就是頗多民選的鄉鎮市長，通常學歷只有中小學畢業，有些
甚至還具黑道背景，但他們竟領導鄉鎮市公所內擁有名校大學碩士學歷的公務員，也就是
文化低者領導文化高者的怪象，所以若干鄉鎮級單位常傳弊案不斷，也不足為奇。


既然如此，即令地方公務人員或許看出自己的鄉鎮公所早就是冗衙門而暗中贊同裁撤，但
他們也絕不敢明講，因為他們的長官一定不可能同意上級砍自己的地盤。另外，以今日的
地方政治風氣，大家也不可能期待文化層度較低的農業區鄉民，去選文化素質高的人當民
選首長或民代，因為他們通常會傾向選能一起大塊吃肉又會施以小惠的地方派系人物，也
不會選名校大學畢業的「布爾喬亞」去當他們的鄉鎮村里長。以現今臺灣政壇生態而言，
如果高素質的人想要在政治上有影響力，很少是從國家公務員考試中脫穎而出，而多是從
事搞西方式民主選舉一途。但在非都會區的基層，想藉搞選舉一途出身的高學歷者失敗者
更多。

雖然民選者文化素質高低不一定跟反對地方政區調整有正相關，但即令以往民選者素質較
高的年代，地方政壇都會出現先顧自己選區地盤的現象，時到今日，情況恐怕是更加嚴重
。所以，地方政治風氣敗壞是另外一問題，但這問題也使調整地方政區困難度較以往更大
。因為以前的地方鄉紳不一定敢、也不一定需要跟上級「翻桌子」，然而現在政治風氣是
民選者作風越強悍，才越會為地方上農工選民欽佩，才能有更多選票，所以上級要調整他
們的政區地盤，即令動機再怎麼理性，民選者仍可訴諸情緒性動員，高喊「政府又在欺負
百姓啦」口號，反而可能使他們選票越穩當，要動他們的既有地盤勢必更為困難。究竟理
性的政區調整呼籲對整體臺灣而言，是曲高和寡？還是目前推行遇到的困難，其實有部分
原因是歷史與文化因素造成？

歷史與文化發展亦是造成政區難調整之因

一個地方的社會文化往往是其歷史的產物，其文化所代表的模式、符號、思想等，都跟其
歷史經驗有關。而該社會的文化，往往又是影響該社會總體行為模式之一因素。日本之所
以會政區合併到過度浮濫，也跟他們武士道精神重視團結合作的歷史文化有關，不過這不
在本文討論範圍。以下是我們對造成臺灣政區調整困難現象背後，所代表的文化與歷史因
素做分析：

1. 「寧為雞首、勿為牛後」的民族性格

臺灣屬於中華文化一份子，中華文化歷史悠久文化精深，但不可否認也有若干缺點。「寧
為雞首、勿為牛後」是中國古人一句自我勉勵的話，期勉大家寧可在小圈子稱王，也不要
到大圈子當最後一名，這種性格造成的風氣往往使我們華人不容易團結。然而，調整政區
正需要各地方勢力意識不可太過強烈，必須懂得互相合作，才能取得群體的最大利益與共
識，否則就會傾向各自劃地盤占山頭，「寧為雞首、勿為牛後」，寧死不放棄自己的既得
利益。所以在我們民族性因素上，「要面子」便是其中特質之一。

但這一點也並不完全是我們的缺點，事實上，凡事有弊必有利，由另個角度來看，這同樣
也是個優點，至少我們這種文化風氣，容易使個人傾向盡情發揮自己長處。可是這對推動
地方政區調整卻是大缺點，所以哪個民族的風氣容易團結合作，就會更容易推行地方政區
調整合併，因為容易團結合作的民族，就容易傾向放棄自己的私利，尋找大家更大的利益
公約數。是故，對於民族性格容易團結合作的日本人而言，政區調整對日本各地方勢力不
但不是個阻力與傷害，反而是個能使大家相互爭取更大群體利益的機會與工具，藉以求取
更大的政治與社會利益，甚至他們也為了尋求更大群體利益，也導致政區合併過於浮濫。
但是在臺灣，政區調整對各地方勢力而言，無異是要摧毀他們坐擁地盤的東西，所以他們
當然會拼命反對。

2. 臺灣移民社會強取豪奪風氣

臺灣文化雖源於中華文化，但有些文化因素已略異，這導因於臺灣跟大陸東北一樣，都是
移民社會，移民社會的生存法則，就是必須要占地為王、強取豪奪，把過少的資源占為己
有，才能在新開墾的移民天地求得自己的生存空間。這種歷史經驗也影響臺灣民間的文化
因素，為了生存，必須貪求小利，用較強暴手段競爭，搶奪資源到手後就絕不放手，否則
新的移民又會搶走自己已搶到的東西，所以移民社會通常多民風豪強。這不僅使我們漢人
祖先剛來臺時強行占有原住民的土地，同時我們漢人也因此分類械鬥，講閩南的跟講客家
的搞械鬥搶資源，同樣講閩南語還分漳州、泉州也彼此械鬥，甚至同樣講漳州閩南語的宜
蘭漢人還要分「西皮」、「福祿」二派搞械鬥，這即是因為移民社會資源太少，競爭太過
激烈所導致。這種分類械鬥的文化因素，可能還殘留若干在我臺人文化中，60年前的「二
二八事變」，也可能是因為殘留了這種文化因素所導致另一次大規模族群械鬥。這種為了
一點蠅頭小利就須強取豪奪占為己有，才能繼續生存下去的文化風氣，表現在具體的集體
行為上，就是「愛錢」，也就是為了一點蠅頭小利，不惜犧牲一切也要奪得。而這種文化
的另一面就是，當臺灣某一地區出現一位一時能平服群雄的地方豪強時，鬥敗的大家都會
暫時躲起來臣服於他，等到將來有機會時再造反；而鬥勝的地方豪強為了不讓這些鬥敗者
造反，也必須不斷地對他們安撫摸頭，這種文化特質若表現在具體行為上，就是「怕死」
。

臺灣這種移民社會歷史文化特質，直至今日仍然殘留，雖然遊戲規則已經不是再用武力搞
械鬥，但實質的文化內涵中還是充滿了搶地盤的風氣。所以早先分類械鬥的漳、泉、閩、
客地盤，雖經過日本時代統治已經質變，但區域內的地域利益概念，仍根深蒂固在各地方
勢力心中。這可以看地方派系勢力分布可觀一二，若干縣的地方派系是分區域的（如嘉義
縣、彰化縣），他們的派系勢力之空間分布界線，往往頗相似於清代「漳泉」或「閩客」
的勢力分佈線，這並非純屬巧合，反而恰恰反映地方勢力的人際網路空間，雖經日本統治
，也沒多大變動。也許他們在質的方面，已不再搞武力械鬥，也可能已集體遺忘了誰是「
漳州」、誰是「泉州」的歷史記憶，但空間上的地盤競爭範圍，仍是這樣。

自上世紀50年代起，雖然競爭的遊戲規則套用了西方式的選票民主遊戲，但在本質上，其
實還是延續以往搶地盤搶資源的文化因子。這遊戲規則內隱含的文化觀念之一就是：「地
盤是我選贏了就是我的，想搶？下次選舉再來！」若遇到上級要調整他們的地盤大小，他
們多也心想：「地盤是我的，你要調整我地盤，是何居心？我動員我地盤的群眾跟你抗議
啦！」。所以1920年由日本人所劃出的臺灣鄉鎮空間，雖是反映了當時歷史上的日本統治
者心中對臺灣的合理空間規劃佈局，但另方面，也被我臺灣人認知為：「各鄉各鎮，不過
是權力競爭、搶奪資源的地盤」。既然上世紀50年代後實施西方選票式民主，那大家就來
用這種選票遊戲，爭搶這300多個地盤，以當官爭面子、搶錢撈資源。不僅在鄉鎮級政區
空間，即令上至縣市級選區空間，下至村里級選區空間，都被視作如此。所以在各層級政
區的選戰中好不容易占到地盤的各民選者眼中，又怎可能要他們吐出嘴邊肉，交出既有勢
力地盤？

現在臺灣學術界似應廣泛整合各學科優秀學者，就歷史、政治、行政、社會、區域文化等
各角度，實際研究地方政治勢力的歷史變遷背景，如此可能會比以往學界苦口婆心地純就
行政空間角度談政區調整實際。探討臺灣政區調整問題，若能就歷史文化角度，做更宏觀
的規劃，才可能真正切合實際地用政治手法跟地方勢力交換其既得利益，也才可能創造更
多的互利局面，真正推動已經滯行多年的政區調整問題。總之，要談臺灣的政區調整問題
，須考量現實的地方勢力現有利益，與其背後所代表的歷史文化與價值觀，才可能是上策
。

【本文摘自歷史月刊244期】


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※ 編輯: sam1115         來自: 59.112.41.125        (06/21 00:09)
推 Richter78:爛文
推 seeback:菁英代表好，農民代表差？我非常不苟同
推 atb:推1F
→ atb:台灣的地方民主素養原本沒這些差(日治時) 由終戰後國民黨來台
→ atb:原多官場文化和刻意以利益分化地方派閥的方式 企圖分化民主
→ atb:素養高於國府的台灣人
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