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我國直轄市區制度採雙軌並行模式之可行性分析
http://www.npf.org.tw/post/1/6726

副研究員 陳華昇
關鍵字： 直轄市 區制度 縣市升格
　　我國直轄市之區制度設計原本相當單純，即台北市與高雄市之下分別設有各區，區不
具有自治法人地位，區公所為市政府派出機關，區長由市政府指派，區不設議會或代表會
，故亦無須舉辦區議會或代表會代表之選舉。惟未來我國設置五大直轄市後，各直轄市次
級行政區是否都須一律維持區公所的體例，而不得建立具自治法人之區制度，實為值得商
榷的課題，而有必要審視當從我國直轄市區制度面臨之困境，並參酌外國相關制度設計，
研議我國未來直轄市區制度之可行方案。
　
　　一、當前我國直轄市區制度規劃面臨之困境

　　就我國當前直轄市之區制度而言，現行北、高二市之區公所治理模式，以區公所為直
轄市之派出機關，以收事權集中之效，惟未來各個新直轄市幅員廣大、地方發展具多元性
，且在地理、人文、產業結構、交通、族群，乃至於政治生態等方面，實具有相當的複雜
程度，如欲採行北、高兩市區公所模式之區制度實有其困難。

　　此外，就我國明年（民國99年）將設置的五大直轄市而言，由於各個直轄市形成方式
不同（如台北市原即為直轄市；新北市為原台北縣單獨升格為直轄市；新台中市與新台南
市分別由原台中縣、市和原台南縣、市合併升格而成為直轄市，即由兩個縣級單位合併升
格為直轄市；而新高雄市係原高雄縣併入原高雄市，即一個縣級單位併入直轄市當中），
且其次級行政區目前所具有之法制地位亦不盡相同，以致於未來的直轄市實可區分為四類
不同之情形：

　　第一， 台北市原即直轄市，自其民國五十七年升格後其目前所轄各區已不具自治法
人地位，故區長為官派、區不設代表會或議會；

　　第二， 台北縣將升格改制為直轄市，其目前所轄次級行政區為鄉、鎮、市（縣轄市
），具有自治法人地位，鄉鎮市長為民選產生，設有鄉鎮市民代表會；

　　第三， 台中縣市和台南縣市分別將合併升格為直轄市，其目前所轄行政區都有鄉鎮
市（原台中縣和台南縣）和區（原台中市和台南市）兩類，其中鄉鎮市具自治法人地位（
首長民選並設代表會），而區非自治法人；

　　第四， 高雄縣併入高雄市，仍為直轄市，其目前所轄次級行政區包括高雄縣之鄉鎮
市和高雄市之區，其中鄉鎮市具自治法人地位，而區非自治法人。

　　由於未來五大直轄市，實可區分為四種不同的法制情形，其中新北市、新台中市、新
台南市、新高雄市當中，有原台北縣、台中縣、台南縣、高雄縣之鄉鎮市已施實自治達六
十年，如今驟予改制而取消其自治地位，不僅地方民眾難以接受，亦有走民主回頭路之虞
。故在此特殊政治與法制情勢下，實不宜驟然決定將未來各直轄市所轄次級行政區一律改
制為區後，逕自取消其自治。有鑑於此，政府部門未來推動直轄市之區制度時，實宜慎重
考慮針對不同法制情形之直轄市，分別賦予不同的區制度規劃，以化解未來推動行政區域
重劃之阻力，避免產生前述各項負面消極影響，進而能夠落實地方自治、強化基層民主，
並發揮行政區域重劃之積極正面效應。

　　因此，中央政府在規劃未來直轄市之區制度時，實可考慮建立更多元選擇的區制度設
計，例如將改制後直轄市之「區」制度採取部份自治、部份非自治之雙軌並行模式；亦即
可以考慮就合併或改制之直轄市中原來為「縣」者，其鄉鎮市改為區後，仍可保留其原來
之自治法人地位，而原直轄市的「區」則可以維持區長官派、不予自治。至於原來的省轄
市（包括原台中市和台南市）之區是否維持非自治法人或修法賦予自治法人地位，則為可
以討論之議題。此外，亦可考慮修正《地方制度法》，以分立設計的方式，規範多種區制
制度，供各新直轄市選擇。這也就是說，對於各直轄市未來之區制，中央政府可不必替代
各直轄市作決定，而由各地方自行依照所需，針對制度與地方特性，選擇適合自身之體例
，方為落實地方自治較為穩健的作法。

　　而將改制後直轄市之「區」制度採取部份自治、部份非自治方式之雙軌並行模式，亦
非沒有外國先進國家之前例，如日本東京都之其次級行政區相關制度，係採取多軌制之作
法，頗值得我國在規劃、推動直轄市區制度時之參考借鏡。

　　二、日本東京都雙軌並行之次級行政區制度分析

　　日本東京都的次級行政區包括23個特別行政區（又稱為「區」）、26個市、5個町和8
個村。其次級行政區依法律地位之不同，可以區分為兩類：一是「區」，在法律地位上為
特別地方公共團體；另一為「市、町、村」，在法律地位上為第二級普通公共團體。在
1974年以前，在特別行政區中，區長由東京都政府指派，並不設區議會，但市町村則其行
政首長為民選，且設有市町村議會，其議員亦為民選產生。亦即，在1974年以前，日本東
京都在其次級行政區方面，係採行雙軌並行的制度，除設有23個「區」，為都政府派出機
關係，另設有39個市町村，具自治法人地位。直到1974年，東京都的區，才改行區長民選
，建立區議會、區議員民選之制度，惟在法制上，「區」和「市町村」之法律地位、享有
事權及其和都政府之間的關係，均有相當之差異。

　　目前東京都轄下之市町村仍具有普通公共團體之地位，亦即相當於我國之地方自治團
體，但就「區」而言，雖然1974年以後區長、區議員已為民選產生，但時至今日，區之地
位仍是特別公共團體，與市町村之法律地位不同，雖然在相當程度上，區具有處理區事務
的自主權，但是由於特別行政區的特殊性，使其至今仍被視為東京都政府的內部組織。
1998年5月日本修正其地方自治法規，實施新的特別行政區規範，規定清掃事業、與居民
生活密切的相關行政工作，應儘可能移交給特別行政區，而在財稅收支劃分上，也分別給
予區和市町村不同的待遇，使得區的自治地位有所提昇，然基本上區之自治程度不若市町
村，區政府仍受到都政府之指揮管理。

　　三、結論

　　從日本東京都中之次級行政區制度觀察，其「區」與「市町村」雙軌並行之制度設計
，對於我國未來五大直轄市未來之區制度規劃，當有相當可資參考援用之處。因為我國明
年建置五大直轄市後，於直轄市內部的各個次級行政區實有其不同的特色、屬性和發展狀
況，故我國實有必要仿效日本東京都之雙軌並行式的次級行政區制度，針對未來五大直轄
市規劃其雙軌並行之次級行政區制度；即在五大直轄市中，其原直轄市之區和省轄市之區
，因都市化程度較高，可維持區公所官派治理模式，而其中原各縣之鄉鎮市仍有必要賦予
自治法人地位，以利基層民主建設發展，並都會風貌多樣性。例如，台中縣市合併升格為
大台中直轄市後，原台中市各區與原台中縣各鄉鎮市之人口密度、發展狀況不同，即可考
量分別採取不同的制度，如原台中市各區之行政組織可保留其為市政府派出機關之定位，
而保留原台中縣各鄉鎮市之自治法人地位，仍由民選產生鄉鎮市長及鄉鎮村民代表以組織
代表會。

　　綜合而言，從當前地方自治發展趨勢、充實我國民主政治內涵，以及地方政治菁英之
立場來看，未來縣市升格改制為直轄市後，其各縣之鄉鎮市改為區後的區制度，實可考慮
維持其自治，至於其他都市化程度較高的地區，其區制或可繼續維持直轄市政府之派出機
關模式；如此，在直轄市中出現雙軌並行的區制度設計，實亦未來可行規劃方案之一。尤
其從日本東京都次級行政區之經驗來看（尤其是1974年以前之經驗），在一個都會城市中
，依次級行政區之特性、發展不同，而分別賦予其不同的法制地位，應屬可行之地方制度
，故「一市二制」並非不行，惟應修改相關法律，使其具有堅實的法制基礎，始有利我國
直轄市及其次級行政區之制度創新與發展。


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給大家看看

 其實這篇也只是提出「也有這樣的制度(日本)」

 談不上什麼優劣分析


倒是有相關專業的人可以研究研究






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推 stevegreat08:兩軌制是可行的,具有彈性,但這不能成為常設吧,在台灣
→ stevegreat08:因應世界潮流,劃出更多自治權限給地方政府的同時,區
→ stevegreat08:長為官派,是否會導致地方差異性嚴重化呢?東京23區是
→ stevegreat08:以前東京市所在,也是都會中心,若"區長"官派成為定制
→ stevegreat08:會不會阻礙"因地制宜"與"居民自治"的發展啊?
※ m88k:轉錄至看板 Tainan                                          03/05 08:35