下面這篇文章 是國民黨智庫的研究
雖然，當然他有立場
不過 1. 這篇的學理探討 和 他國例證引用很豐富
2. 結論我覺得還算中肯... 他的提議也是要修、放寬
但是不是像林義雄所提的放寬這麼多
所以 挺值得 對公投法有興趣的人一看
(我也覺得 是林義雄要求放寬太多 不合理
有時候 一些有立場的 人士、團體常會這樣 故意把要求拉得很高
擺明了不會過的 其實自己人也不支持 但礙著情面不作聲 等看戲
他們也不批 就挑對面陣營罵
不只林義雄 泛藍對高科技登陸的咄咄逼人也是
我覺得大家要有獨立思考能力 自己判斷要求是對、不對
才不會被這些倡議者 高亢的呼喊聲 給影響到)
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對於民進黨倡修公投法的學理反駁與回應 特約研究員 陳朝政
http://www.npf.org.tw/particle-3012-2.html
自民國九十二年十二月三十一日立法院通過公投法後，陳水扁及民進黨即批判為
「鳥籠公投法」，民進黨前主席林義雄也隨即提出「『補正』公投法」之主張，
重點包括：除人事事項之外都不應限制公投、廢除公投審議委員會、不得排除行
政機關提案權、大幅降低公投提案及連署門檻，以及降低公投通過門檻等五項。
行政院除曾提出覆議案之外，亦曾提出行政院版公投法修正草案。
今年（民國九十六年）四月中旬，林義雄主導的核四公投促進會發佈新
聞稿，再度倡修公投法，宣揚所謂「補正公投法還我直接民權」。陳水扁也隨即
呼應，指示民進黨和行政院研議修改公投法。有鑑於民進黨屢在大選前祭出公投
議題綁大選以操弄選舉，料將再以抨擊公投法、倡修公投法為攻勢打擊本黨，似
宜及早因應。對於民進黨之主要論點，謹提出學理反駁及因應對策如下：[1]
一、關於「公投事項之限制」
現行公投法第二條第四項規定：「預算、租稅、投資、薪俸及人事事項
不得作為公民投票之提案。」然而，林義雄主張公投法第二條有關公民投票事項
的限制應該重新研議，除人事外的公共事項都不應限制。亦即，其認為「預算、
租稅、投資、薪俸」等事項應可公投，不應限制。惟其此等主張，似未提出相關
之理論基礎。
公投事項是否應予以限制？而若須予以限制，其限制之範圍又應為何？
此等問題可從下列角度加以思考：
（一）參考外國公投法規：多將預算及財稅列為不得公投之事項
雖然盛行公民投票的瑞士，對於納稅的額度與軍隊的問題，亦可以公民
投票來決定，[2]然而多數西歐的民主先進國家，則將預算及財稅列為不得公投之
事項，例如：德國威瑪憲法第七十三條第四項規定：「預算、租稅法及俸給法…
不得交付公民投票」；義大利憲法第七十五條第二項規定：「關於租稅或預算等
法律、大赦與特赦及批准國際條約之同意，不得舉行公民複決投票。」
（No such referenda are allowed for tax or budget laws, amnesties,
pardons, or ratification of international treaties.）[3]。此外，大法官
許宗力也指出：西班牙規定組織法、稅賦、國際事務、特赦等事宜不得行使創制權。
希臘規定國家財政及預算不得進行公民投票。至於葡萄牙，則規定憲法的增修、
憲法某些關於立法權限的規範、國家預算、財稅等事宜不得行使公民複決。[4]
希臘憲法第四十四條第二項規定，公共財政排除於公投事項之外。
（二）考量權力分立制衡：預算若可公投恐將破壞行政立法制衡
在民主國家中，預算案之審查與議決，乃是國會在憲法所規定的任務之中，
最重要的一項，是民意機關維護憲法民主架構上最重要的工具。國會行使的預算
審查與議決權，實際上是一種傳統的對行政權控制之權力，亦即政府在財政經濟
上之措施及作為，必須獲得國會之同意，使行政機關在施政上能受民意監督，以
期達到合理節制的目的。[5]
試想，若立法院在合理考量下刪減行政機關之預算，而執政黨卻以討好
選民之某項預算案，夾帶原先被立法院刪除之預算，動員支持者提案公投並獲通過，
那麼原本賦予國會理性、專業的財政監督功能，將失去意義，國家財政支出可能
不理性的擴大。
（三）考量人性道德風險：基於自利防堵原則預算財稅不宜公投
大法官許宗力曾指出：公民投票屬於對具體之「事」之決定，相對於對
「人」之決定，一般認為選民比較容易受自利的心態所左右，而導致輸出不理性
的結果，故對於預算案、租稅法案與薪俸法案等具有財政效果的決定，一般承認
公投法制的國家幾無例外地將之排除於公投事項範圍之外。[6]
是故，考量人性道德風險，基於「自利防堵原則」，像預算案、租稅法
案和薪俸法案等具有財政效果之決定，應明文排除在公民投票的適用範圍之外。[7]
（四）參考行政院版草案：亦將預算、租稅、薪俸及人事事項列為排除公投事項
查閱行政院版公投法修正草案（立法院議案關係文書院總1574號 政府提案
第10188號）第二條第四項，亦規定「預算、租稅、薪俸及人事事項不得作為公民
投票之提案」。惟行政院版修正草案以現行公投法所排除之「投資」事項，其所指
為何，範圍不明確為由，主張予以刪除，似可加以考慮。
二、關於「公投審議之機關」
現行公投法第三十四條規定：「行政院應設全國性公民投票審議委員會，審議下列
事項：一、全國性公民投票事項之認定。二、第三十三條公民投票提案是否為同一
事項之認定。」第三十五條規定：「行政院公民投票審議委員會，置委員二十一人，
任期三年，由各政黨依立法院各黨團席次比例推荐，送交主管機關提請總統任命之。」
「主任委員由委員互選之，審議委員會之組織規程及審議規則，應送立法院備查。」
行政院公民投票審議委員會組織規程第二條則規定：「行政院公民投票審議委員會審
議下列事項：一、本法第二條第二項及第四項所定全國性公民投票事項之認定。二、本
法第三十三條所定公民投票提案是否為同一事項之認定。三、本法第三十八條地方性
公民投票事項疑義之認定。」
民進黨一向批評「公民投票審議委員會」之設置，並以此為行政院於九十二
年十二月覆議公投法的理由之一。不但批評公投審議委員會的設置，乃是將公投法變
成「鳥籠公投」，[8]更抨擊這是「只許國會獨裁，不容人民做主」、[9]「拿間接民
權來審議用以對抗間接民權的直接民權」。因為，規定經過公民連署的公投提案，由
政黨比例組成的公投審議委員會審議，則立法院多數黨可片面決定公投提案的成立與
否。[10]如此，立法院不通過的法案，公民無法以公投伸張意志，要求立法。
林義雄主張刪除公投審議委員會的設置，雖未見其詳述理由，然其論點應與
民進黨的說詞類似。關於公投審議委員會應存應廢之問題，似可從下列角度加以思考：
（一）在「職權」方面：應有獨立機關處理公投之「認定」問題
綜合公投法第三十四條以及行政院公民投票審議委員會組織規程第二條之規
定，公投審議委員會之職權，主要在「認定」方面，認定下列事項：
1. 認定公投提案，是否確為提案人所自認之全國性公投提案？公投提案是否為法定之
公投適用事項（法律之複決、立法原則之創制、重大政策之創制或複決、憲法修正案之
複決），抑或排除事項（預算、租稅、投資、薪俸及人事事項）。
2. 公投提案，是否是已被通過或否決者，但仍同一事項反覆提出？公投法第三十三條
第一項規定：「公民投票案之提案經通過或否決者，自各該選舉委員會公告該投票結果
之日起三年內，不得就同一事項重行提出。但有關公共設施之重大政策複決案經否決者，
自投票結果公告之日起至該設施完工啟用後八年內，不得重行提出。」同條第二項規
定：「前項之同一事項，包括提案之基礎事實類似、擴張或減縮應受判斷事項者。」
3. 某公投提案是否確為地方性公投？公投法第三十八條規定：「直轄市、縣(市)公民
投票審議委員會之決定，應函送行政院核定。行政院對該事項是否屬地方性公民投票
事項有疑義時，應提經行政院公民投票審議委員會認定之。」
顯然，上述認定問題需要由一個獨立機關來審議。誠如馬英九前主席曾指出
的：公投審議委員會的設計不是政治性的，而是法律性的，是合法性的審查，並非目
的性的審查，審議委員會只看公投項目符不符合公投法的規定。[11]
雖有論者批評公投審議委員會的職權有所疑義，指出：「根據公投法第十條的規定，
公民投票提案應先經公投審議委員會審核，提案不合規定者，應予駁回，亦即審議委
員會成為行政處分的決定機關，但是依照公投法第十四條第四項的規定，公投提案應
先經主管機關審查後，再經公投審議委員會認定，而公投審議委員會認為不合規定者，
由主管機關予以駁回。此種設計亂無章法，又自相矛盾。理論上提案既經公投審議委
員會審核通過，其後之連署內容與提案內容並無不同，則公投提案之內容合法性何須
再經過第十四條之審議程序。況且根據公投法第十條的規定，提案的審查
機關為公投審議委員會，連署後之審議機關則為主管機關，而究竟有權作成行政處分
機關是主管機關或公投審議委員會，顯得相當混沌未明。」[12]但此種批評，其實是
未能辨明公投審議委員會和主管機關（全國性公民投票之主管機關為行政院；地方性
公民投票之主管機關為直轄市政府、縣市政府）的職權差異。
公投法規定：公投提案須先由主管機關「審查」無不合規定者，送公投審議委員會
「審核」。審核合於規定者，方可進行連署。連署後由選舉委員會「審查」，若合於
規定，則由選舉委員會公告公投提案成立；若不合規定，選舉委員會應為公民投票案
不成立之公告。雖然「審核」和「審查」的用語看來相似，公投審議委員會、主管機
關和選舉委員會都能做行政處分，但其實公投審議委員會所作的「審核」，主要乃是
關於公投提案內容是否合於規定之認定，較需專業性的集體審議；而主管機關和選舉
委員會所作的審查，主要是不涉及公投提案內容的文書事務，是否合於規定。
若說有所瑕疵，則應為公投法第十四條第一項第三款——規定主管機關收到公民投票
提案，經審查有第三十三條規定之情事者，應於十五日內予以駁回——易與公投審議
委員會的職權混淆。
（二）在「組織」方面：公投審議委員會組成方法的爭議
即使是行政院版公投法修正草案，也承認公投提案是否符合適用事項及排除事
項的規定，必須加以「審定」。只是，此項工作，行政院版規定由中選會處理，並刪除
關於公投審議委員會組織及職權之規定。
目前比較有爭議的是，公投審議委員會的組成方式。現行公投法第三十五條
第一項規定：「行政院公民投票審議委員會，置委員二十一人，任期三年，由各政黨
依立法院各黨團席次比例推荐，送交主管機關提請總統任命之。」行政院在這項人事
上毫無選擇餘地，依大法官釋字第613號解釋國家通訊傳播委員會（NCC）違憲之精神，
乃屬「實質上幾近完全剝奪行政院之人事決定權，逾越立法機關對行政院人事決定權
制衡之界限，違反責任政治暨權力分立原則」，有違憲的爭議，容易給民進黨批評的
口實，以及行政院藉口不遵守公投審議委員會決議之理由。
為避免違憲爭議，本黨所提「中央選舉委員會組織法草案」第四條第二項，
將中選會委員之推薦、提名與任命之方式，訂為「本會委員由立法院各黨(政)團協商
推薦前項名額之加倍人選，送請行政院院長提名。行政院院長應就各黨(政)團推薦名
單分別提名其中之半數，經立法院同意後任命之。但協商推薦名單如由立法院全部
黨(政)團共同具名推薦，行政院院長應依此名單，先行徵詢立法院院長依黨(政)團
協商建議，提名其中半數。」若照此條文通過，既可確保中選會之獨立性，亦可避
免違憲之爭議。此或可為公投審議委員會組成方式之借鏡。
綜上，對於公投審議委員會之組織方式，及其存廢之問題，提出建議如下：
1. 若中選會組織法照國親版本通過，則似可考慮修正公投法，刪除公投審議委員會之
相關規定，其職權改由獨立性已獲確保之中選會執行：公投法當初之所以有公投審議
委員會之設計，原本就是欲以獨立機關來防止執政黨及行政部門以操控中選會之方式
操弄公投。倘若藉由中選會組成方式的改變，使中選會變成真正的獨立機關，不受執
政黨及行政部門的不當干涉，此時修改公投法相關條文，將公投審議委員會之職權改
由中選會行使，則應無問題。
2. 在中選會組織法尚未照國親版本通過的情況下，建議考慮比照中選會組織法草案第
四條第二項支模式，修改公投法第三十五條第一項：公投審議委員會可考慮廢除的前
提，乃是中選會的獨立性受到法律的保障。故此，在中選會組織法尚未通過之前，可
考慮修改公投法第三十五條第一項，其組成方式比照國親版中選會組織法第四條第二項。
（三）在「執行」方面：恐遭誤解為進行「政治性審查」
公投審議委員會之職權，主要是認定公投的提出是否合法的「合法性審查」。
然而，民進黨因「追討不當黨產」與「以台灣名義加入聯合國」兩案遭公投審議委員
會駁回，大力批判公投審議委員會，將公投審議委員會的決議扭曲為
「進行政治性審查」、「反公投也反台灣」等。
民進黨「以台灣名義加入聯合國」公投案的主文為：「1971年中華人民共
和國進入聯合國，取代中華民國，台灣成為國際孤兒。為強烈表達台灣人民的意志，
提升台灣的國際地位及參與，您是否同意以『台灣』名義加入聯合國？」對此提案，
公投審議委員會予以駁回的理由是：聯合國會員是按照正式國名加入，由於此案涉
及變更國號，為憲法修正案的議題，須循其他程序提出；以台灣名義加入聯合國，
是行政部門早已在推動的既定政策，非屬於公投法範圍；公投法所定重大政策之創制
與複決，不能牴觸憲法或法律規定等。[13]
然而，本黨提出的「推動我國以務實、有彈性的策略重返聯合國及加入其他國際組織」
公投案，其主文為：「您是否同意我國申請重返聯合國及加入其他國際組織，名稱採
務實、有彈性的策略，亦即贊成以中華民國名義、或以台灣名義、或以其他有助於成
功並兼顧尊嚴的名稱，申請重返聯合國及加入其他國際組織？」並未排除「以台灣
名義」重返聯合國。若公投審議委員會「比照辦理」，以之前駁回民進黨「以台灣名
義加入聯合國」公投案之標準，本黨「重返聯合國」公投案恐也被駁回。然若公投審
議委員會「厚此薄彼」，那麼公投審議委員會恐將更為民進黨及外界誤解為
「進行政治性審查」，公信力將進一步受到質疑。
三、關於「公投提案之機關」
現行公投法第十三條規定：「除依本法規定外，行政機關不得藉用任何形式
對各項議題辦理或委託辦理公民投票事項，行政機關對此亦不得動用任何經費及調用
各級政府職員。」第十六條第一項規定：「立法院對於第二條第二項第三款之事項，
認有進行公民投票之必要者，得附具主文、理由書，經立法院院會通過後，交由中央
選舉委員會辦理公民投票。」第五十二條規定：「行政機關首長或相關人員違反本法
第十三條規定者，處六個月以上、三年以下有期徒刑；並得就行政機關所支之費用，
予以追償。」
對此，林義雄主張：排除行政機關及立法院少數享有公民投票提案權的限制
應加以修正。林義雄指出，綜觀國外，行政機關大都擁有公投提案權，唯獨台灣被剝
奪，且立法院是立法機關，如果立法院多數立委提案，行政院不執行，大可投下不信
任票；反觀立法院少數提案，行政機關不執行，才應付諸公投，交由人民決定。[14]
（一）立法院多數的公投提案權，限定為「重大政策之創制或複決」，符合公投之學
理與外國制度
其實，比較外國公投法規，國會提出公投案，有些國家由國會多數提出，也
有些國家規定由國會少數提出：
1. 由國會多數提出的外國法例：如奧地利憲法第四十三條、希臘憲法第四十四條第
二項及葡萄牙憲法第一百十八條
奧地利憲法第四十三條：「國民院之法律議決，如國民院議決提交人民複決，或多數
國民院議員要求提交人民複決時，應於第四十二條（法案議決程序）之程序終了後，
總統為法律之認證前，提交人民複決。」希臘憲法第四十四條第二項：「總統經內閣
全體之提議，並於議員絕對多數決後，得就重大國家議題，發布命令提交公民投票。」
「總統得就重大社會議題，業經通過之立法提案，依國會議事規則及執行本項之法律，
經國會議員五分之二提議，議會總數五分之三同意，發布命令提交公民投票。但有關
公共財政之事項除外。在國會立法期間，關於立法提案之公民投票，不得超過兩次。」
「若立法提案在公民投票中被接受，第四十二條第一項規定之期限，從交付公民投票之
日起算。」葡萄牙憲法第一百十八條：「一、於選舉人名冊登記之公民得依憲法及相關
法律之規定，進行公民複決；公民複決經國民議會或政府建議並由總統決定之。二、公
民複決的標的必須是攸關國家利益的重大事項，國民議會或政府的建議案須以立法權規
範形式或國際協定為之。」
惟國會多數所提之公投案，限定為「攸關國家整體利益的重大事項、重大
社會議題」，並非任意（不限議題）。因為一般議題，國會多數即可透過一般立法
議決程序建立制度或公共政策，所以只有在代議政治無法處理之重大社會議題、或
攸關國家利益故需更大民意基礎決定的重大事項，才須以公投補充代議之不足。
由此而論，我國公投法第十六條：「立法院對於第二條第二項第三款之事項，
認有進行公民投票之必要者，得附具主文、理由書，經立法院院會通過後，交由中央選
舉委員會辦理公民投票。」將立法院多數得提出之公投，限定為「第二條第二項第三
款之事項」，亦即「重大政策之創制或複決」，從公投之學理與外國制度，有其理據。
2. 由國會少數提出的外國法例：如丹麥憲法第四十二條第一項、奧地利憲法第四十四
條第二項、義大利憲法第一百三十八條、瑞典憲法第八章第十五條第三項
丹麥憲法第四十二條第一項：「法案於國會通過後，於三日（假日除外）內，
如有議員三分之一提議，得要求議長將此法案提付公民複決。此項提案應以書面為之，
並由提案人簽名。」
奧地利憲法第四十三條第二項：「每次聯邦憲法之整體修正，或聯邦憲法之
部分修正且由三分之一以上國民院或聯邦院成員之要求時，於本法第四十二條程序未
經聯邦總統簽署對外公佈結果前，應經全體國民複決。」
義大利憲法第一百三十八條：「憲法及其他憲法法規之法定修正，須於議會
兩院各院三個月內兩次投票，並需在第二次投票時各院多數通過。」「憲法及其他憲
法法規之法定修正，得在第二次投票後三個月內，由五十萬選民，或國會兩院之一的
五分之一議員，或五個區域議會，要求對國會已通過但未執行的憲法修正案進行公民
投票。公民投票若未得到有效票的半數，則為不通過。」「法規經國會各院於第二次
投票各以議員三分之二多數通過者，不必舉行全民投票。」
瑞典憲法第八章第十五條第三項：「就基本法法律（即憲法法典）修正案之
公民投票，應於國會議員十分之一以上提議，三分之一以上同意後舉行之。該公民投
票之提議應於國會決議之日起十五日內提出。本項規定之提議，不得交由任何國會委
員會審議之。」
賦予國會少數公投發動權的學理基礎，主要是要使國會少數能透過公投制衡
國會的多數暴力。國會少數如果認為符合社會脈動的聲音未能在國會獲得支持，則可
透過發動公投，讓公民公決他們無法在國會通過的法案。
（二）高度民主國家雖未排除行政機關公投提案權，卻將行政機關公投提案權以法限
定，不能任意提出，以避免行政機關用公投作為政爭工具
行政機關擁有公投提案權是否合宜，學者間有不同看法。有論者認為：「經由行政機
關提出，乃意味著賦予行政機關藉由直接民主的機制，在特定公共政策好惡的議題上，
『力抗』代議機構（無理）專制與鎮壓的可能性。是以法理上，不應禁止行政機關的
提案。」[15]然而，大法官許宗力主張「權限分配秩序尊重原則」，認為：「公民投
票的功能既然在於補充代議民主的不足，就不能被濫用為機關權限相互侵越的武
器。……比方說如果讓行政院對為其所不喜的立法院通過的法案，有權訴諸公民投票，
使立法院的意志有被立法院外支持行政院的力量推翻的機會，不僅與行政權
侵犯立法權無異，也使憲法原設計的覆議程序受到行政院的規避。」[16]
從比較法的觀點來看，學者蘇永欽研究高度民主國家的公投制度，指出除了瑞士、義
大利是以人民發動的任意性公投為主，其他國家的公投設計，多未賦予人民主動的公
投權，國家機關反而是主要的公投發動者。其中法定的強制公投在比例上又遠高於機
關發動的任意性公投。而法定必須強制公投者，包括修憲、調整疆域、加入國際組織
或其他攸關人民重大權益或國家命運之法案，人民此時是終局決定者。法定公投遠較
政府有任意發動權為優，因為原因明確，較可避免政府以公投為政爭的工具。此所以
容許政府或國會發動公投權的國家，多半也會在憲法中強調，必須是與國家
關係重大的法案，至少給予抽象的限制。[17]
高度民主國家的公投制度，實已平衡了行政機關公投提案的優缺點：賦予行
政機關提案權，但為避免行政機關濫用公投作為為機關權限相互侵越的武器、作為發
動政爭的工具，故以憲法或法律限定行政機關的公投提案，必須是極為重大之法案。
（三）為杜絕爭議，若要修法，建議學習高度民主國家公投制度，行政院公投提案權，
但在公投法中限定其提案範圍，並須於提案後由立法院通過始得成案；或是乾脆取
消立法院之提案權（第十六條），並維持排除行政院之提案權，讓公投純由人民發動
雖然立法院的公投提案權具有學理基礎，然而完全限制行政院公投提案權，
民進黨抨擊為破壞權力分立，亦有部分輿論加以批評。為杜絕爭議，若要修改公投法，
似可考慮下列方向：
1. 只要是政府主導的公投案，內容都應限定為重大政策，不得任意發動。而何謂重
大政策，似宜修改現行公投法第二條第二項第三款，予以列舉，如加入國際組織、
重大公共建設（如核電廠）等。
2. 為避免立法院多數公投提案權被抹黑為「在野黨的多數暴力」，似可考慮修改
現行公投法第十六條第一項，改為經立法委員三分之二多數通過後，始可提出公投
案。[18]如此，國會多數的公投提案，應是國會各黨共識下提出，而非一黨之私。
3. 除維持並修訂立法院多數之公投提案權外，似可在以下列要件為前提下，考慮加
入行政院之公投提案權：（1）行政院之公投提案，應限定為重大政策。如前所述，
重大政策為何，似應予以列舉。（2）行政院公投提案，須由立法院通過始得成案。
4. 考慮蘇永欽教授曾提議之建議：基於公投是人民制衡代議民主的參政權利，人民
若不認為有制衡之需要，即應由代議部門全權負責，故很難想像政府或國會還可以任
意發動公投。[19]基此，似可考慮刪除公投法第十六條（立法院之公投提案權），並
仍維持排除行政院的公投提案權，讓我國的公投制度運作，純粹由人民發動。
四、關於「公投成案之門檻」
現行公投法第十條第一項：「公民投票案提案人人數，應達提案時最近一次
總統、副總統選舉選舉人總數千分之五以上。」第十二條第一項：「第二條第二項第
一款、第二款、第三款之事項，連署人數應達提案時最近一次總統、副總統選舉選舉
人總數百分之五以上。」林義雄批評公投法提案及連署的門檻太高，主張應將提案人
數降為一百人，連署人數降為選舉人數的百分之一點五。
他並說，要成為總統候選人，僅需最近一次立法委員選舉人數的百分之一點
五連署即可，但公投卻需要最近一次總統、副總統大選選舉人總數的千分之五提案，
然後百分之五以上人數連署通過方能成案，相差懸殊，很不合理。[20]陳水扁也呼應
林義雄，並要求民進黨提案修正公投法。
（一）在提案門檻方面，連民進黨與中選會都認為一百人的門檻過低
關於提案門檻，一百人的人數，連民進黨都覺得太低。行政院版公投法修正草案
（94年7月提出），也指「為表達公民投票提案已有一定程度之社會支持，且避免提
案浮濫，增加不必要之審查成本」，將提案門檻由「千分之五」（約八萬人）調降
至「萬分之三」（約四千八百人）。[21]而且，據報載，中選會一再表達，門檻過
低並不適當。民進黨團總召柯建銘亦曾表示，林義雄倡議的一百人就可以提出公投
提案，門檻太低，到時候恐怕公投案會處理不完。[22]
（二）在連署門檻方面，我國公投法的門檻確實比其他國家高，或可考慮調降
與主要是由人民發動公投的瑞士和義大利相比，我國公投法成案的門檻確實較高。
瑞士憲法第一百三十八條第一項：「十萬有投票權之人民得就憲法之全文修正提出
建議。」第一百三十九條第一項：「十萬有投票權之人民得就憲法之部分修正提出
建議。」第一百四十一條第一項：「因五萬有投票權之人民或八個邦之要求，以下
各種情形應由人民投票決定：一、聯邦法律。二、被宣告為緊急之聯邦法律，其效
期超過一年者。三、聯邦決議，但以憲法或法律有明文規定者為限。四、國際條約，
但須其為：（一）無期間限制及不可撤銷者。（二）規定加入國際組織者。
（三）將導致多邊法律統合者。」義大利憲法第七十五條第一項：「如有五十萬選
舉人或五州議會之請求，應舉行全民複決投票，以決定法律或具法律效力之法規之
全部或一部之廢止。」我國公投法規定之連署門檻約八十萬人，確比瑞士、義大利
等國家高。 此外，我國「總統副總統選舉罷免法」第二十三條第四項規定：
「連署人數，於第二項規定期間內，已達最近一次立法委員選舉選舉人總數百分之
一點五者，中央選舉委員會應定期為完成連署之公告，發給被連署人完成連署證明
書，並發還保證金。連署人數不足規定人數二分之一者，保證金不予發還。」總統
副總統的選舉，重要性不下於公投，然連署門檻卻遠低於公投。故此，似可考慮調
降公投法中的連署門檻，為百分之一點五，或其他相近之比例。
五、關於「公投通過之門檻」
現行公投法第三十條規定：「公民投票案投票結果，投票人數達全國、直轄市、
縣（市）投票權人總數二分之一以上，且有效投票數超過二分之一同意者，即為
通過。」「投票人數不足前項規定數額或未有有效投票數超過二分之一同意者，
均為否決。」[23]民進黨一直都認為要求「投票率」與「同意票」皆須過半的規
定「門檻過高、扭曲民意」。林義雄及民進黨皆主張公投法第三十條應修正為
「公民投票的結果，以得票最多者，且其票數超過投票權人總數四分之一者為
通過」。關於公投通過之門檻，似可從外國公投制度與公投的民意基礎等角度
加以思考：
（一）亦有不少國家之公投制度設有投票率門檻，如丹麥、義大利、瑞典
關於公投通過之門檻，有些國家只規定須多數贊成，未規定須同時超過投票率之門
檻，如瑞士。瑞士憲法第一百四十二條第一項：「交付人民投票之議案，於參加投
票者之多數贊成該案時即為通過。」第二項：「交付人民及各邦投票之議案，於參
加投票人民之多數及邦之多數贊成該案時即為通過。」
然而，另有不少國家規定，公投之通過，除須同意票過半之外，還須超過投票率門
檻，如丹麥、義大利、瑞典。而義大利、瑞典的規定類似我國，明定同意票和投票
率皆須過半。丹麥憲法第四十二條第五項：「公民複決之投票，應就原法案作贊成
與反對之表示，複決投票至少須有合格公民百分之三十以上之參與。有過半數反對
票時，該法案即被否決。」第八十八條：「當國會通過新憲法修正案，政府並欲進
行此事，即應頒佈命令舉行選舉，成立新國會。新國會成立後，如對此憲法修正案
未加修正予以通過，應於最後通過後六個月內將此法案提付公民複決，以決定其批
准或否決。關於此種公民複決權行使之規則，另以法律定之。有多數選民參與投票，
且至少有選舉人百分之四十贊成國會新通過之憲法修正案，並經國王批准後，此即
構成為憲法之完整部份之一。」義大利憲法第七十五條第四項：「提交公民複決投
票之議案，經選舉人多數參加投票，且經有效投票多數之贊同，即為通過。」瑞典
憲法第八章第十五條第四項：「公民投票應與本條第一項所定之國會選舉相同之方
式舉行。於公民投票時，有投票權之人得表示其接受關於基本法律（即憲法法典）
決議與否。如大多數參與公民投票之選民反對該決議案，且投票者超過該選舉中有
選舉權人之半數以上，該決議案即視為被否決。於其他情形，國會應就該決議案進
行最終審查。」
（二）公投之民意基礎不宜過低
學者陳敦源曾指出：公投有下列三項基本限制，一件公投的案子是否可以
被視為正當的（legitimate），我們必須問下列三個問題：第一，決策體的疆域
（boundary）是什麼？第二，公投決策是怎麼啟動（trigger）的？第三，如何計算
沒有參與的選民？關於第三個問題，
他說：「公投的結果若是民眾參與率不高，其結果真能代表大多數的民意嗎？
換一種說法，沈默的大多數（silent majority）如果不表達意見，
我們要怎麼找絕大多數人民的聲音？ 比方說，
拜耳案公投時，投票率只有60%，而其中有60%的人反對，若照多數決原則來看，
『人民』反對拜耳，但是仔細算起來，反對的人只佔四個鄉鎮總人口的36%，
他們並不是名義上的『多數』，這種狀況在投資案還沒有什麼問題，
但是在台灣獨立等重大決議上，就是不可承受的問題了。」[24]
可見，公投這種重大的民主決策，更需要較為堅實的民主基礎。基此，我國公
投法規定公投通過之門檻，要求「投票率」與「同意票」皆須過半，其實才能代表
真正大多數的民意，並非民進黨所說的「扭曲民意」。
（本評論代表作者個人之意見）
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烏雲連夜幕轉紅 夜幕轉紅漫天東 紅漫天東有客來 東有客來人情濃
來人情濃酒千杯 濃酒千杯盡思愁 杯盡思愁醉人易 愁醉人易再相留
~ 《客來》。不返 2000.11.03
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