重府輕院 人治重持法治的險棋
林端／台大社會學系副教授（台北市）
最近股市跌破七千點，國際石油危機蠢蠢欲動，加上核四興建與否，阿扁總統跟
唐飛院長各持己見。一旦後者因為理念不合而下台，所謂的「扁唐體制」便會宣
告結束。表面上，這是一個「個人去留」的問題，但是事情的背後，卻藏著一個
更嚴重的「重府輕院」的制度問題，即使換了民進黨員當閣揆，問題仍然存在。
阿扁總統在記者會上，決定御駕親征，直接指揮國家的財經政策。對任何擔任行
政院長的人，這是挨了一記悶棍；總統儼然要直接成為全國最高的行政首長。這
種顛覆制度的作法，其實在前一次修憲，拿掉行政院長的副署權時，就已經埋下
了他被嚴重削權的伏筆。雖說目前我國的體制，總統是透過直接民選而上台的，
行政院長則沒有透過選舉的洗禮，其職權的來源來自總統的提名與立法院的同意
之上，在這樣的制度下，行政院長很難不聽命總統的指揮。但是憲法仍然規定行
政院長是全國最高的行政首長，有類似「內閣總理」之職權。身為總統，理當尊
重現行憲法規定的院長職權，不應該輕易跨過院長與內閣成員，讓體制外的「財
經小組」來作決策，如此重府輕院，置院長與內閣於不顧，顯然是在下一著「人
治」重於「法治」的險棋。
歷朝歷代討論政治得失，常常有所謂的「人治」與「法治」的辯論。近代民主「法
治」社會的真諦，在於以憲法以下的各種法律，來規範競爭權力的規則（依法選
舉、立法與分權），其次以法律來發揮統治的效率與功能（依法行政），然後是以
法律來懲治犯罪、維持治安（依法檢查與審判），將行政、立法與司法都納在法
律規範之下。唯其如此，國家才不會因為政黨輪替、人員替換而造成政治動盪與
社會不安。五月以來，政黨輪替，在急於撥亂反正的情形下，總統開始要擴大國
家安全會議的內容，由國防外交安全事務，擴及財經政策與社會治安等內政事
務，使得行政決策權力要由行政院逐漸轉向總統府，總統身邊的智囊團或非正式
的組織（如國家安全會議）職權逐漸擴大，即使換了民進黨員當閣揆，也莫可奈
何。
史學大師錢賓四有一本小書，叫作《中國歷代政治得失》，非常值得阿扁與他身
邊的幕僚好好閱讀一下。錢賓四強調漢朝皇帝雖然是國家唯一的領袖，但是實際
政權在代表政府的宰相手裡，皇帝是國家的元首，象徵國家的統一，宰相則是政
府的領袖，負政治上的一切責任。但是在歷史的長期演變之後，皇帝開始擅權，
皇帝身邊的私臣越來越重要。宰相的權力開始被內庭私臣所篡奪，由漢朝到唐
朝，宰相的權力被內庭的私臣逐漸取代，最後皇帝乾脆把內庭私臣如中書、門下、
尚書等派出來，變成所謂的宰相。最後到明太祖廢掉宰相的時候，中國就正式進
入皇帝獨裁的階段。由「皇權」對「相權」的步步進逼，可以想見介於民選總統
與行政院長之間，先天存在的緊張關係。但是在沒有進一步修憲前，我們的行政
院長，仍然是全國最高的行政首長，當總統要透過他府內的小組與私臣們，直接
指揮財經首長的時候，很明顯的就會破壞原有的憲政體制。如此一來，「法律人」
出身的總統，豈不是成了破壞「法治」，而以「人治」凌駕於「法治」之上的領
導者呢？
以人為鏡，可正衣冠；以古為鏡，可知得失。為政之道，如臨淵履薄，多記取前
人的教訓，畢竟個人的成敗是一時的，國家的制度才是長遠的。
【2000/09/24/聯合報 】
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