作者 JohnWayne (一頂頂草莓大帽) 看板 media-chaos
標題 [轉貼]劉靜怡教授的文章
時間 Wed Mar 17 14:36:14 2004
我的中選會經驗：一個資淺委員的告白
劉靜怡＊
我是中選會的「資淺」委員，現在不得不狠下心冒著違反中選會委員自律
規定（雖然從種種跡象看來，這規定也沒受到資深委員太多尊重）的風險，嚐
試稍稍掀起中選會──這個我認為必須秉持中立獨立的精神辦理選務的合議制
機關，所以委員不宜個別對外發表選務相關意見，更不適宜借用媒體之力來幫
自己塑造「清流委員」形象的合議制機關──近日來被媒體和政客罩上的面紗
。我覺得自己有道德義務把這些日子以來在中選會觀察到的法理爭執和怪異現
象，一一說明，不再保持沉默。畢竟，是非若要訴諸公評，非留下清楚的紀錄
不可。這篇經驗談，或許稍嫌冗長，但請在選舉激情中稍微保持一點閱讀思考
的冷靜和理性，把它讀完，我無意向中選會或者媒體提出抗議，而是希望暫時
找回我的基本發言權利。
先前被徵詢擔任中選會委員的意願時，我曾經頗有躊躇，甚至以沉默不答
來迴避，在幾經思考之後，我還是禁不住自己基於公法老本行對這個合議制機
關的「學術好奇心」和入世管閒事的毛病作祟，而答應了下來。從就任中選會
委員以來，我看到了先前爭執不下的投開票所配置爭議如何解決，也看到了有
效票無效票的相關決議方向如何荒謬轉彎。無論如何，我都非常清楚自己既然
和幾位被媒體歸類為所謂「政院派」的委員長期具有學長學妹的熟稔關係，所
以必然也被貼上「政院派」的標籤，然而，有趣的是，自擔任中選會委員以來
，雖然媒體報導或不少媒體名嘴經常言之鑿鑿，我卻從未接到過任何來自於行
政院的具體指示，連日來不斷如此指控的媒體，不知道是否曾經想過自己在做
這類判斷和報導時，證據何在？當然，批評者大可以反駁說我和「行政院高層
」之間具有「良好無比」的默契，所以根本無須進行實質溝通，我就知道該如
何「聽命行事」地投贊成票或反對票；若是這樣的邏輯成立的話，那麼，我似
乎也大可正正當當地懷疑有一股莫可言喻的龐大政治勢力與媒體勢力，在某種
默契下，以故意背離事實的方式報導和扭曲中選會委員會議的運作實況，以下
我會一一說明這個觀察心得所據理由為何。
先從有效票和無效票爭議這個真正讓我耿耿於懷的法律問題說起吧。或許
我公法學養不足，還請有識的先進指教，然而，將選罷法相關法令通篇讀一遍
之後，卻似乎清清楚楚地告訴我們：投票人的「行為」，在法律上應該賦予何
種效果，和其所投的票「效力」如何，在現行法律的規定上是分開來判斷的─
─換句話說，投票人的行為是否構成選舉罷免相關法令所規定的「違法」行為
，必須視其是否符合各該規定的構成要件而定，而所謂的行為違法效果，也完
全不影響其所投的票的效力；例如，假使飛碟電台董事長趙少康先生在三二○
投票當天，貼著「拒領公投票」的貼紙進入投票所，不管其具體行為是否構成
法定的危害投票秩序行為（例如總統副總統選舉罷免法第六十一條規定「在投
票所或開票所有下列情事之一者，主任管理員應會同主任監察員令其退出：一
、在場喧嚷或干擾勸誘他人投票或不投票，不服制止者。二、攜帶武器或危險
物品入場者。三、有其他不正當行為，不服制止者。選舉人有前項情事之一者
，令其退出時，應將所持選舉票收回，並將事實附記於選舉人名冊內該選舉人
姓名下。其情節重大者，並應專案函報各該選舉委員會」，或者公民投票法所
規定的類似違法行為），進而造成趙先生所投的票遭到收回的結果，都不會因
此導致趙先生投進票匭的選舉票變成無效票，是根據現行法律必然的解釋結果。
再者，總統副總統選舉罷免法第九十四條規定「意圖妨害或擾亂投票、開
票而抑留、毀壞、隱匿、調換或奪取投票匭、選舉票、罷免票、選舉人名冊、
投票報告表、開票報告表、開票統計或圈選工具者，處五年以下有期徒刑」，
雖然對該條所明定的違法行為，施以相當沉重的刑罰，但是卻同樣不可以因而
直接將該行為人投入票匭的票認定為無效票，該張選舉票是否應該被認定為無
效，必須另外根據總統副總統選舉罷免法第六十條的規定，即「選舉票有下列
情事之一者，無效：一、不用選舉委員會製發之選舉票者。二、未依前條第一
項規定圈選一組者。三、所圈位置全部於圈選欄外或不能辨別為何組者。四、
圈後加以塗改者。五、簽名、蓋章、按指印、加入任何文字或符號。六、將選
舉票撕破致不完整者。七、將選舉票污染致不能辨別所圈選為何組者。八、不
用選舉委員會製備之圈選工具者。前項無效票，應由開票所主任管理員會同主
任監察員認定；認定有爭議時，由全體監察員表決之。表決結果正反意見同數
者，該選舉票應為有效」來認定。所以，除非符合上述第六十條裡面規定的八
款具有「?對列舉」性質的法定事由，在立法者未修改現行法律規定之前，不
但身為行政機關的中選會，不應隨意以其他法定以外的事由，去認定無效票，
即使是司法權都應該自我節制，尊重立法者立法當時所做的判斷，不應該逕自
創造無效票事由，去傷害人民參與民主程序的最基本權利投票權。在有效票無
效票難以認定時，法理上應該從寬認定為有效票，同樣是基於保護人民投票權
的基本原則，傾向於有利人民基本權利保護的解釋，認定為有效票；這也是前
述規定「認定有爭議時，由全體監察員表決之。表決結果正反意見同數者，該
選舉票應為有效」此一規定的理由所在。
根據我有限的法律知識，我認為選票或者公投票有效抑或無效的認定，是
個相當重大的法律問題，一張選票或公投票被認定為無效票，等於對人民所投
的票宣告了無可逆轉的死刑；在法理上，如此斷然地否定人民投票的效力，已
經涉及限制人民選舉權的核心所在，應該要有法律的明文規定，才足以為之，
這是公法學上限制人民基本權利時應該符合「法律保留」原則，以避免立法權
或行政權濫權妄為的最根本道理。公民投票法第二十五條第一項規定「公民投
票投票權人名冊之編造、公告閱覽、更正、投票、開票及有效票、無效票之認
定，準用公職人員選舉罷免法第二十條至第二十三條、第二十六條、第二十九
條、第三十條、第五十條之一、第五十七條至第六十條、第六十二條、第六十
四條之規定」， 其中規範有效票無效票認定的選罷法第六十二條，和上述總統
副總統選罷法第六十條的規定，內容完全相同，因此，此次公投選票中的兩張
公投票有任何一張誤投到另一公投票匭中，因為不在「?對列舉」性質的法定
事由內，所以應該被認定為有效票，沒有爭議可言。那麼，何以總統選票投到
公投票匭中，卻應該脫離同樣的原則，被認定為無效票呢？難道，我們真的應
該以會做出這種投票舉動的人少之又少，所以必然是搗蛋之徒這樣的邏輯，來
判斷該張選票效力嗎？甚或，難道我們應該以唯有如此認定，中選會才能對外
自清無「幫助作票」之嫌，去做另行在法律之外增加無效票認定事由的決議嗎？
無論一般人的直覺判斷結論為何，至少，在法理上，我無法認同。請問，是中
選會這個行政機關的「公信力」重要，還是人民的基本權利保護重要？
過去多年來，投錯票匭的選票一直都是被認定為有效票，除非投錯票者的
其他行為另行構成法律明文處罰的行為，更不曾被當做是違法行為，甚至中選
會也已經決議過認為投錯票匭的行為本身，並不構成公投法第五十條「將公投
票以外之物投入票匭，或故意撕毀領得之公投票者，處新臺幣五千元以上五萬
元以下罰鍰」所要處罰的違法行為，就算將總統副總統選舉票投入公投票匭，
被認定為構成公投法第五十條的違法行為，法律上也沒有明文規定這個法律所
禁止的行為，導致行為人所投的選票成為無效票這樣的法律效果，中選會當然
也就無權認定其為無效。換言之，單純基於行為人行為的違法性，直接去否定
其所有相關行為的法律效力，不但不合乎現代法制「禁止不當連結」的原則，
也不免有過度牽連附會之嫌。
公民投票是否和可以和選舉投票一起辦理，是立法政策選擇的問題，實務
上也是利弊各見，我個人沒有定見，然而，只要是公民投票和選舉同時辦理，
只要公民投票和選舉投票在同一個投票所內舉行，只要沒有人敢保證任何投開
票所的配置和選務一定可以做到百分之百完美，那麼，不管發生機率有多麼地
低，選舉票和公投票互相投錯的可能性，便無法被完全排除掉。倘若投票人出
現妨礙選舉秩序的不正當行為，選務人員依法（例如總統副總統選罷法第六十
一條第一項第三款）應該制止，但是，任何法律的執行都不可能達到百分之百
完美的境界，如果選務人員未能及時發現制止，或者制止不及，而出現行為人
已經將票投入票匭的情形時，因為此時已經無從分辨行為人所投入的是哪一張
票，在這種情況下，無論行為人的違法行為是否受到糾正或處罰，無論行為人
是否躲過法律的執行，除了在開票時認定為有效票之外，現行法律根本找不到
任何明文的解決依據。請問，選務人員可以從票匭中隨意撈出一張票，宣告這
張就是先前不該投入而投入的票，直接認定為無效嗎？這當然是違背法律保留
原則的。這種情形和領票後不投票的情形一樣，究竟應該如何處理方屬適當，
在現行選罷法令和公投法中均無明文規定，都可以說是立法者不該留下卻留下
的法律漏洞，是應該由立法機關去負責填補的空白或缺失，中選會何能越權以
代，而且是用侵害人民投票基本權利的解釋方式越權以代？難道立法者真的希
望中選會越權扮演立法者的角色嗎？這難道不是違背權力分立的基本原則嗎？
難道由中選會做成無效說的決議，不是違反民主程序公平參與原則和選舉相關
法令的基本精神嗎？試問：誰能保證未來不出現公民投票和選舉投票同時辦理
的狀況，難道這種法律漏洞長期存在的事時，都該是每次選舉時政治力要求中
選會做成具體決議，去限制人民投票效力的托辭嗎？這是「有效但是行為可能
違法」的無奈現實，而不是從未出現在中選會委員會決議中，卻被媒體和政客
大肆渲染謾罵的「違法但有效」，這對我來說是個嚴肅的問題，?對不是如馬
市長「無效票的認定很容易」這樣一句無視於人民投票權利實質內涵的話，可
以輕鬆帶過的。試問：立法院朝野各個黨團既然關心有效票無效票的認定問題
，既然擔心作票，何以不去好好檢視自己訂定出來的法律是否細密規範到投票
行為所涉及的每一個步驟，何以留下這種法律漏洞？為何不努力去尋找和填補
這些事關自己政治利益的法律漏洞？倘若立委們沒有時間及時盡到此一立法本
業的職責，何以卻有充分的時間天天出現在媒體上說三道四？請問立法院為何
輕率到用黨團壓力來要求中選會改變決議，違反自己訂定出來的法律的地步？
投開票所採取一次領票投票，或者分開領票投票，無論動線如何安排，依
我個人見解，都是屬於技術性事項，法律並無明文規定，投開票所配置的技術
性問題，只涉及選務辦理的效率和方便性，至多只涉及妥當與否的問題而已，
因此，我在決議過程中已經表明只要合情合理，合乎成本效益的考量，我不排
斥採納任何一種投開票所配置和領票動線的可能性；正因為如此，投開票所配
置方案的改變這種技術性問題的改變，根本不應該影響到選票有效無效認定標
準這種重大實質法律問題的結論，用此次投開票所配置模式已經改變這個理由
，來支持「無效說」，在我看來是法理上的本末倒置，極有可能成為於法無據
卻侵害人民基本權利的違法解釋，除非修改相關法令，否則，在更有說服力的
論據出現之前，從學理上來說，我無論如何都無法說服自己去贊成無效說。
本來，我相當天真地以為這個採取有效說的決議可以凸顯出法律漏洞的問
題，提醒立法機關儘速修訂相關法律規定，但是看來終究不敵政治考量──當
暴動理論取代了法律保留原則，甚至總統副總統候選人可以完全不理會法律爭
議和法律論述，將這麼嚴肅的人民基本權利問題，輕易地轉化成「作票」的指
控，然後以「公佈中選會委員姓名」（可笑的是，中選會委員的姓名從來不是
秘密）這種聽似要鼓動其支持者來動用私刑的主張相威脅時，是不是要逼中選
會做出違法決議來滿足自己的政治目的呢？請問，台灣實施選舉制度多年至今
，難道我們的選民真的還停留在「暴民」層次嗎？請問，這種政治操作手法，
就是你們口口聲聲主張應該超然獨立的中選會委員應該接受的嗎？難道符合你
們「順我者興，逆我者亡」的邏輯，就是中選會展現公信力的唯一方式嗎？請
問這就是你們心目中的民主法治嗎？
我是個以傳播通訊法制為專業研究領域之一的學者，對於台灣媒體的生態
，一向頗有感慨，最近這些經驗又再度印證了我的感慨。三月十一日中選會委
員會議從下午三點半起進行四個多小時，十一日當天三度做成有效票的決議之
前，不少媒體已經一再報導中選會將改變決議，甚或自行捏造標題說中選會「
已經」改變決議，但是內文報導卻完全不符標題，令我極為納悶何以媒體編造
故事的能力如此超凡而離譜。再者，明明中選會前三次決議的結果都相同，從
來不曾改變立場，媒體卻一再攻擊中選會反反覆覆。更明顯的是，我發現委員
會議中的討論內容似乎根本不重要，關鍵似乎在於是否順應外界政治勢力與媒
體報導的心意和口味，因此即使研究媒體法制的我向來敬重，這次被歸類為選
務派的吳豐山委員在第二次決議時，也曾支持有效說，媒體卻避而不提半字；
例如聯合新聞網在十一日下午六時三十二分的網頁上即搶先刊出中選會已經做
成「無效說」的決議，而事實卻是：中選會委員會的實質進行過程是未對外開
放的，當時我們仍在討論之中，未做成最後決議，而中選會則在當天下午七八
點鐘以後才召開記者會，對外說明仍維持「有效說」的原決議。又如在投開票
所配置案的最後一次討論中，中國時報曾經報導會議中某位政院派委員如何火
爆，當天在場開會的我所體驗到的事實卻是，坐在我斜後方的台北市選委會主
委白秀雄副市長，曾經起身拍桌高聲說出「中選會雖然可以依法指揮監督地方
選委會，但地方選委會未必要受其拘束」之類的話。三月十二日下午，我偶然
在自己車裡聽到NEWS98主持人范立達正在大肆批評中選會十一日決議認定身上
張貼「拒領公投票」者違法，但是，事實卻是范先生所批評的事情，根本不在
十一日委員會的議程上，我這個從頭到尾開完會的委員，何以不知做成這樣的
決議？我不懂這究竟是台灣的媒體永遠改不掉同業口耳相傳卻懶於踐行基本求
證功夫的惡習，還是媒體為了幫自己所發起的運動造勢，所以就將胡亂往無法
時時掌握到相等發言管道的人身上丟泥巴潑糞的作法，視為當然？以上只是幾
個我印象比較深刻的例子而已，其他和事實相距甚遠的相關媒體報導，幾乎多
到可以做為寫成一篇媒體研究論文的素材。至於所謂藍綠政治精英日日夜夜的
大發議論，早已將自己和政論節目隔離的我，無法在此一一列舉，只知道不聽
也大致曉得他們總是自許代表民意和正義，但是從來不願意做點基本的讀書及
求證功課，只懂得如鸚鵡般地覆誦「媒體可以有自己的立場」這句話，卻忘了
不捏造事實也是有立場的媒體必須緊守的天職之一。我更不懂何以當飛碟聯播
網的電台在新聞局的電台定期換照審議上出現困難時，我（以及前後有過類似
經驗的幾位電台審議委員會委員）便會變成審議委員會中那個「中立公正」的
委員，接到飛碟電台高層托學界長輩或親友轉達關切之意的電話；然而，和去
年同樣的我，坐在中選會委員的位置上，卻搖身一變，成了其電台節目天天批
評攻擊，在公投辯論會上也不放過的那個「政治色彩強烈」的「御用學者」，
我自問今年的我和去年的我相較之下，既無長進，也未退步，請問這前後矛盾
的評價標準，究竟是出了什麼問題？
正因為每個人所學不同也各有偏好，所以我從來不認為任何委員會的委員
可能?對中立獨立，這是強調多元化和利益調和的合議制委員會必然出現的現
象；不同的委員會，可能還會有進一步的目的考量，既然選舉事務高度政治化
，何以不將中選會委員完全改由政黨推薦產生呢？這樣不是更有利於政黨利益
的折衝嗎？不是更符合此次事件的解決方式嗎？如果大家認為中選會委員的基
本條件之一，應該是政治力願意認可的對象，那麼何不從法律上去根本改變中
選會委員的產生方式呢？我向來認為台灣現行中選會組織在制度設計上根本不
是典型獨立委員會的模式，也不可能達到中立獨立的崇高目的，現在更不懂的
是，明明是多年來公法學界共知的制度面問題，何以從來不見熟悉選舉事務的
朝野政黨，下定決心去做制度面的改革，卻樂於將中選會當做選舉策略操作的
祭品？同樣地，我也不懂提名任命程序完全相同的中選會委員，何以會因為專
業意見的不同，被外界硬生生地劃分為「堅持專業」的「選務派」，以及被說
得毫無專業可言只有政治色彩的「政院派」？請問何謂選務專業？是法律專業
嗎？那麼，請問：堅持有效說的學者，幾乎個個都具有博士學位，也具有多年
法律教學經驗，法律專業會比所謂的選務派委員差嗎？這幾個從未參政的學者
委員，政治色彩會比曾經直接參與政治選舉或者擔任過民代職務的委員濃厚嗎
？請問媒體的歸類標準究竟何在？是不是只問立場，不問是非呢？最後，在具
有學院背景的委員不願為無效說背書之後，現在媒體上的歸類又出現所謂的「
學者派」，而我這幾天也不斷接到媒體電話，來詢問我是否去向中選會提出抗
議了？是否決定辭職了？何時要辭職？以及何時要發表辭職聲明等等問題，當
我不斷回以「我現在不清楚真正狀況，無法回答」和「我沒有任何評論意見」
時，發問的記者幾乎都顯然對我的不願配合，深深不以為然，彷彿非把整件事
情弄得腐臭不堪，才肯罷休。面對這種低劣的媒體劇本，我只能說，真正腐臭
不堪聞問的，除了不問法理的政客之外，還有自限於高度政治化之中卻不用功
的媒體──當我反問一個來電的記者，有效票無效票的爭議所涉及的是哪些法
令時，對方竟然答不出話來，請問，既然你們媒體不認真看待新聞事件的實質
內涵，我有什麼義務要當你的媒體操作道具呢？
既然有些媒體不斷指出我提出抗議和準備辭職，同時也引來更多媒體記者
的詢問，雖然這對我來說已經是無關前述法理實質問題了，不過因為涉及程序
問題，我乾脆將這些天來的經過交代清楚，同時也可以免去一再重複敘述的困
擾：我在三月十二日星期五晚上七八點左右，從手機上接到中選會人員的電話
，通知我十五日星期一下午三點半開臨時委員會議，但並未告知詳細議程，由
於我十五日下午另有行程，所以暫時答應嚐試調整當天的時間，儘量到會，之
後便一直未再接獲任何通知；十二日當天深夜，我向中選會發出「還未看到議
程，不知道何以星期一十五日臨時要召開委員會，如果星期一下午委員會開會
的主要目的，是要重新討論有效票無效票認定的問題，我想，和我先前發言時
所持的見解一樣，我認為從嚴格的法理原則來說，有效票無效票的認定，維持
原決議就可以了，似乎沒有再討論的餘地了，加上我星期一整天有不少課程和
會議，幾乎都無法調開，所以星期一下午我應該是不克出席委員會議，必須請
假，不參與此案的討論和決議」這封電子郵件，同樣沒有收到任何回覆。
至於三月十四日下午所召開的臨時委員會議，我既未如往例般在事前收到
電話通知，也沒有事前的傳真通知或電子郵件通知，由於我居住的大樓社區星
期天向來不送信，紙本的開會通知則是我星期一十五日近午打開信箱拿信時才
收到的，封套上蓋的是三月十三日夜間的郵戳。十四日下午二時許，我抵達民
視進行公投辯論會的準備工作時，曾經順口詢問身邊的中選會工作人員「報載
今天下午要召開臨時委員會，是真的嗎？」，該工作人員給我肯定的答案後，
我回以「我沒有收到下午這個會議的通知，這有程序瑕疵」這句簡單的話，接
著半個小時內就接到記者電話詢問我是否沒接到通知，是否認為有程序瑕疵，
是否要提出抗議等等問題。我主持完三月十四日的最後兩場公投辯論後，黃主
委立即前來向我說明臨時委員會剛剛結束，已經改變先前決議，黃主委並且說
因為我必須主持當天的公投辯論會，加上先前我曾經以電子郵件表示不參加十
五日的會議，所以除了十三日深夜發出紙本開會通知知外，就沒有另行通知我
參加十四日下午的臨時委員會議。同時，黃主委也向我表達當時外面有不少媒
體記者在等著採訪我的意見，希望我謹慎以對的意思；我回以自己出去之後不
會接受任何媒體採訪，然後順勢便從民視攝影棚邊的電梯直接下樓，避開媒體
記者聚集處，離開民視，之後至今也尚未和黃主委有過任何聯絡；這就是媒體
報導「劉靜怡則因主持中選會主辦的公投辯論會，無法出席委員會議」的所有
相關背景。至於中選會是否如媒體報導般地採取「選擇性通知」的作法，以及
其他到場開會的委員，其認知是否和我的經驗不同，應該由媒體自己去查證才
是，希望我這樣的說明可以滿足所有媒體記者的好奇心。
我的確曾經興起過辭去中選會委員職務的念頭，理由是選擇辭職才能自由
地把話說清楚。這兩天來，我曾經和幾位委員同事針對委員會事宜做過對話，
也有位資深委員特地打電話給我，向我表達了他個人希望我不要因為此次事件
而辭職的想法。我幾經考慮，也觀察到這幾天來媒體和政客如何繼續嘲弄和操
弄中選會這個議題的現象，發現或許辭職只會為媒體和政客的操作策略發揮「
助紂為虐」的加分效果而已；再者，既然媒體和政客已經合力抹黑中選會委員
至此，即使所謂「學者派」集體辭職並發表聲明，媒體和政客頂多以一句「輸
了不甘願」輕輕帶過（這是我在歷經去年三月致電聯合報總編輯辦公室，要求
該報針對其大幅報導我擔任新聞局某標案的評審，但事實是當天我出國開會並
未出席該評審會議一事，予以更正澄清時，對方竟然回以「沒有必要」的事件
，以及多位學術界同僚的類似經驗，所累積下來的媒體心得）；而如今已經被
選情搞得情緒高漲的社會大眾，或許同樣會對中選會委員辭職事件，無動於衷
。更何況，我不想被安上「企圖影響選情」的帽子。我終究是資淺委員，不想
以率先辭職留下讓人在日後冠以「衝動而且不清楚中選會運作」罪名的把柄，
進而完全忽略掉辭職所隱含的實質意義，所以覺得我似乎有留下來繼續「學習
」的必要。因此，我暫時將寫好的辭職函按住不動，選擇先將我這些日子來所
體驗到的一切，先以書面公諸於世。畢竟，除了法理的堅持之外，我捫心自問
，自己的確還想要進一步地從中選會的運作中去印證心中許多仍未獲得解答或
確認的疑問，除了以實務檢證學術象牙塔內所學到的理論之外，我更想做的，
是希望有機會徹底觀察紀錄在未來的選舉和投票活動中，台灣的媒體和政治勢
力還會多麼地契合，而契合的結果，還會發揮怎樣的操縱力量，運用哪些手法
，繼續將中選會這個「平時」的冷衙門，當做「戰時」政治攻防的籌碼，以及
糟蹋選民視聽的工具。
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聯合報
二二八報一百萬
三一三報三百二十萬
有多少可信度？
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