德國模式--「協合式行動」與「勞動結盟」
國立政治大學政治系教授 葉陽明
引言
一九六O年代中期以後,德意志聯邦共和國發展出一種基於社會共
識、而以政策來調節的資本主義之「德國模式」,藉此俾謀求解決社會
市場經濟秩序中社會國改革以及勞資雙方關係的種種問題,主要包括:
兼顧提升競爭力與健全勞動市場兩方面、和諧勞資關係、從事社會保
險的結構性改革等。簡言之,德國模式即為戰後現代德國政府、資方聯
合會、勞方工會三方之間制度化的正式協商機制。此種特有的模式在
建立之初被稱為「協合式行動」; 一九九O年代末期則以「勞動結盟」
之名體現於社會經濟和勞動範疇。
一、 協合式行動
「協合式行動」運作於一九六七年至一九七七年期間,係政府、資
方、勞方制度化協商的首次嘗試。此種官、資、勞三方交互協商及合
作的首創模式一方面產生於德國以工業社會中協會組織(資方聯合會;
勞方工會)為談判主體的策略傳統,政府在談判必要時扮演有利於資
、勞雙方妥協的協調角色; 該協合模式另方面係針對德國在六O年代
中期首次經濟衰退及政局變動的適時回應。三方努力的主要目標首重
長期對抗通貨膨脹, 並加速紓解高失業的困境。無疑,國家預算赤字
、通貨價格上揚、經濟負成長、失業人數增加是危機的指標, 它或多
或少動搖了德國人對社會性資本主義及社會市場經濟的信心。
協會無分何方, 皆秉持共同意念:透過新的協合模式以化解危機
。此種跨協會的意念促使協合行動起步。值得提及的是,英國經濟學家
凱因斯(Keynes)的經濟政策論對新模式發揮了激勵效用; 從凱氏之見
以推,經濟和社會事務得透過國家政策來調節及控制; 此見解被視為
促進市場機能化的有效方案。對政策調控經濟與社會所生的信念致使
德國聯邦議會於一九六七年五月通過「促進經濟穩定與成長法」。依
據該法,物價穩定、高就業率、外貿平衡、持續經濟成長為國家政策的
中心目標。
一九六七年二月,「協合式行動」首次展開高峰會談。過程的初階段
(一九六七年春至一九六九年夏) ,協商及合作表現最富成果。往後兩
年,發生罷工潮,因而造成聯邦政府經濟部長辭職。此後,協合式行動各
方參與的意願日益降低,政治和經濟大環境的巨幅變動使凱因斯的經濟
策略亦無能為力。不過值得探討的重點是: 協合式行動的談判中資、
勞各方的立場。資方業主期待工資政策合理化,俾降低經營成本,並為
經濟成長創造有利的環境條件。資方以不得干預其支配上的自由權為
積極參與協合式行動的先決條件。代表勞方職工全體的工會則寄厚望
於確立一種自主性的工資政策。工會追求四大目標:(一)藉參與以促成
「德國社會民主黨」替換保守的「基督教民主聯盟」執政; (二)爭取
在經濟與社會政策活動範圍權利平等的地位; (三)促使國家成為名副
其實的社會國,進而對社會分配的正義作出具體貢獻; (四)不容許由協
合式行動來決定工資指導方針,因為如此方針必將從根本上干預工資決
策的自主化。
即使工會主席大力宣揚協合式行動的正面效益,然而工會內部仍展
開激辯。辯論聚焦點於: 協合式行動能否導致社會對等?或產生反效果
而損害甚至犧牲勞方的利益?在主席就正反觀點兩極化的激辯進行調和
後,工會大會最後以多數表決通過參與協合式行動。為了使德國免受通
貨膨脹之苦,工會被協商夥伴促請,就工資政策採取較溫和的態度。事
實顯示,一九六七年至一九六九年間的勞資雙方工資協議皆達成於預定
的條件之下。由於協合式行動展開後未久,經濟情勢便呈現顯著好轉,
是故直接在危機意識下所簽訂而長期有效的工資協定顯然對勞方不利
。多個組織健全的工會遂藉一九六九年九月自發性的罷工來反應其對
工資現況不滿的態度,甚至試圖朝利己方向調整工資。如此行徑無疑背
離了協合式行動的宗旨。進入一九七O年代,在勞資雙方貌合神離的同
時,協商行動參與者的意願與日俱減。前三年雖然談判仍獲致結果,但
是與協合式行動的預定目標相去甚遠。
一九七七年協合式行動因受挫而落幕,主因是: (一)欠缺決策權;
(二)參與各方人數陸續膨脹; (三)社會經濟實況與參與者的利益之間
的差距不斷加大; (四)偏重協商工資政策,忽視物價、就業政策、投資
政策等重要議題的討論; (五)資方企業主及自由派政黨試圖破壞勞資
兩方「共同決定法」; (六)工會成員不斷抗議社民黨政府自一九七六
年的節約及緊縮政策。儘管受挫,但協合式行動仍具實用價值和工具性
意義。由於此種空前的協商行動之展開,德國得以完成首次的政黨輪替
執政。協合式行動將強於干預的社民黨政府定位於勞、資兩方的中間
點,驗証政府在勞資關係和相關政策上的調節能力。另者,工會的談判
地位獲得官、資方明確的認可。由是足見,協合式行動對戰後資本主義
工業社會中的德國模式之穩定作出了初步貢獻,更為一九九O年代末期
官、資、勞三方協合機制的再生--「勞動結盟」打下基礎。
二、 勞動結盟
在社民黨/綠黨史略德(G.Schroder)聯合政府主導下運作的「勞動
結盟」係德國模式的革新版。一九九八年九月聯邦議會大選前的選戰
中,社民黨魁史略德標榜以「勞動結盟」為政策核心的「新中間」執政
路線,結果贏得勝選。由此可知,勞動結盟廣獲德國民意多數的支持,早
在「紅綠政黨」執政之前夕已取得健全勞資關係、勞動市場和社會保
險制度上的主軸地位。
就組織結構而言,勞動結盟部分沿襲協合式行動,然而革新之處卻
突顯其特色,包括: (一)各方參與結盟體的人數適度精簡,藉以使組織
透明化; (二)組織形態由三個層面構成:1.高峰會談2.調控委員會3.工
作組,堪稱層次分明,然不失其整體行動力。運作方式上,聯邦總理府擔
任勞動結盟組織的總召集者及政府、勞、資三方之間的協調者和政府
相關部會與政策之間的協調者。基此,聯邦總理府應發揮重要的人事及
政策統整和協調功能。另方面,高峰會談構成勞動結盟最高層的協商和
決策中心。其決策的正當性和關鍵性自不待言。此最具公眾前曝光度
的高峰會談由六位部長、四位資方企業界具龍頭地位的聯合會主席、
五位勞方具代表性的工會主席所組成。高峰會談每年舉行約四次,就企
業經營、勞動生產、社會國改革的重要政策議題議定決策優先順序,並
透過協商作出政策原則的決定。在高峰會談之下,設置一個調控委員會
及九個專責工作組。調控委員會亦由官、資、勞三方高層人士組成,包
括:五位國務員、四位資方聯合會總幹事、定額工會領導層幹部。調委
會在聯邦總理府主持下開會,職責在為高峰會議完成準備工作。此外,
一個地位獨立而與調委會平行的「學者專家團」聚合社會科學家及經
濟學家於一體,應達成研發協合模式的任務,並透過科學分析為德國經
濟結構問題的質與量面向,提出參考性的解決方案。至於九個工作組,
則屬於勞動結盟的基層,分別為:教育與職訓、賦稅政策、提前離職、
養老與失業保險制度改革、健康保險制度改革、工時政策、德東建設
、解雇補償、專題對話工作組。這些由勞資雙方對等式組成的工作團
隊應就各自負責的政策或事務,向高峰會議提出建議性的解決策略,接
受與否, 由高峰會議決定。
勞動結盟自一九九八年底啟動以來,已展現有目共睹的成果,重要
者如:議決「勞動結盟大憲章」,其中確立了促進社會國改革、提升產
業競爭力、健全勞動市場三方面的直接和間接措施。再如:通過「勞動
基本綱領」,俾促致高度就業,改良社會保險制度。然而,當前紅綠兩黨
聯合政府施政績效的致命傷就在無法有效解決全德國二百五十多萬人
失業的難題。史略德在就業政策上的失利成為今年九月國會大選其競
選對手施拖伯(E. Stoiber)大肆揭露的瘡疤。
結語
現階段,德國模式遭到的挑戰來自於外在的全球化大勢及國內新自
由主義的改造計畫。尤其是後者,形成強大阻力,以設法限制扮演調節
及協合角色的官、資、勞三方的活動及其工具的影響力,俾透過「不調
節」來製造分立和個體化。志在結合社會統合力與經濟競爭力的德國
模式如何因應挑戰?此課題考驗著協合行動參與各方的智慧和決心。
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