農業政策白皮書
我國經濟發展，早期係以農業為主體，由農業扶植工業，帶動其
他產業起飛，締造台灣經濟奇蹟。隨著工商部門的快速成長，農業在
國家整體產業中所扮演的角色也在轉變中。民國八十二年，農業生產
占國內生產毛額之比率為3.5%，與工商業比較，其經濟貢獻相對降低
，但農業之非經濟性功能，如保障糧食安全、提供開闊的生活空間與
綠色景觀以及促進生態平衡等，則非其他產業所能替代，其貢獻度亦
難以一般價值觀量化。在國人日益重視生活品質與生態保育的趨勢下
，農業部門固應遵循市場導向調整生產結構，尤應致力於環境品質之
提昇。
經貿自由化乃世局所趨，我國為世界第十三大貿易國，雖非國際
經貿組織成員，但亦無法自外於國際經貿規範。為增進國家整體利益
， 政府正積極爭取加入關稅暨貿易總協定( General Agreement on
Tariffs and Trade； 簡稱ＧＡＴＴ），以取得應有之國際地位，開
拓更寬廣的經貿和外交發展空間。 就農業部門而言，目前已有90%的
農產品可以自由進口，許多產業亦已有所調適，惟隨著自由化政策的
加速推展，短期間，農業仍難免會受到衝擊，部分產業將因相對缺乏
經濟效益而萎縮，人力及水土資源也將配合國家整體發展而調整利用
。不過在市場機能的運作下，部分具有競爭潛力的產業，也會有更多
的發展機會。長期來看，總體資源之配置將會更具效率，農業生產結
構也會更趨合理，而加速農業之升級。未來政府將加強各項產銷公共
投資，以改善農業經營環境，並將健全農村社會福利制度，照顧農漁
民生活。
‧ ‧‧‧‧‧
‧‧‧‧‧‧
行政院農業委員會主任委員
孫 明 賢 謹識
中華民國八十四年三月十五日
摘 要
自民國七○年代以來，我國經濟發展即順應世界潮流，逐步邁向
自由化與國際化，而於七十九年向ＧＡＴＴ提出入會申請案以後，更
加快了調整經濟體制的腳步。我國農業施政素有其一貫理念，隨著時
代變遷而有階段性的調整，面對益趨激烈的國際競爭及快速轉變中的
國內社經環境和兩岸關係，農業結構之調整必須加速進行，方能因應
時代需求，維護農業永續發展。政府基於各項主客觀環境因素之考量
，對於未來農業發展方向和政策重點，規劃如下：
一、長期農業政策總體目標 ⑴
提高農業經營效率，強化國產品市場競爭力。 ⑵
加強農村建設，增進農民福祉。 ⑶
維護環境資源，促進生態和諧。
二、長期農業發展方向 ⑴
發展科技導向的農業。
⑵ 發展經濟導向的農業。 ⑶
發展環境導向的農業。 ⑷
發展國際導向的農業。
三、政策重點 ⑴
產業政策
1. 稻米生產目標由自給自足，調整為供需平衡，三年內維持保價
收購制度，民國八十六年後視產業調整情形再行檢討；加入
ＧＡＴＴ後，配合烏拉圭回合談判達成之農業協定，未來六年
內應削減基期年農業境內總支持 (Total Aggregate Measure-
ment of Support； 簡稱Total AMS)20％，將由雜糧保價收購
優先調減，自民國八十五年起，逐漸以直接給付制度取代現行
雜糧保價收購制度，並自八十八年起，停止辦理雜糧保價收購
。
2. 發展具有生產、消費或運銷優勢之重點產業，如種苗、蔬菜、
熱帶水果、花卉、新興菇類、海水養殖魚類、土雞、地區性特
產以及具本土特色之加工食品等，並推動富有地區特色之休閒
農業。
3. 林業以國土保安、水源涵養、景觀維護為首務，次以提高木材
自給潛力及強化森林遊樂之經濟經營為目標。
4. 漁業發展依其產業特性，遠洋漁業仍具競爭力，政府將以提供
優良經營環境為主；沿近海漁業則強調資源培育，鼓勵發展娛
樂漁業；養殖漁業除將開發海洋養殖技術外，內陸養殖將以建
立魚塭登記制度、維護水土資源為要務。
5. 畜牧生產將朝向大規模企業發展，透過組織整合、疫病控制及
污染防治工作之強化，促使畜牧業成為低成本、少疫病、低污
染的 現代化產業。
6. 農產運銷將推動批發市場經營主體民營化，加強集貨、拍賣、
產品配送及資訊體系，並依產品特性規劃國產品行銷策略，建
立優 良品質形象。
7. 在價格與補貼政策方面，將減少政府干預，實施符合ＧＡＴＴ
精神，不扭曲農業生產與貿易之措施，發揮農產品之市場機能
。
⑵
農漁民政策
以核心農漁民及其產業相關組織為主要輔導對象，增進其自
立發展之能力；規劃建立離農年金制度，落實農漁民保險、農業
天然災害救助及高齡者輔導等措施，健全社會安全制度；整體規
劃建設農漁村社區，提昇農漁村生活品質。 ⑶
農地政策
放寬農地農有限制，維持農地農用；規劃農業生產區域，加
強區內農地之保育利用；另估計有十六萬公頃農地可移供非農業
使用，其增值利益部分回饋作農業發展及農村建設之用。 ⑷
農地政策目標
台灣地區土地面積約3萬6千平方公里，目前做為農業經營之土地(在統計上通稱農地)約88萬公頃，占總面積的24．3％。
依法編定為特定農業區及一般農業區之土地分別為38萬和17萬公頃，是比較重要的農業生產區域；在權屬分配方面，約有85％屬私有地，政府面對要求放寬農地變更使用限制之壓力
，主要即來自擁有這75萬公頃私有農地之農民；在規模分布方面，約有47％的農戶及16％的農地，其農場耕地面積在0.5公頃以下，而在1公頃以下者，其比率則分別達到75％
及41％，顯示土地利用仍為小農經營型態。 近年來，隨著社會經濟環境變遷，農地問題日趨複雜，主要可歸納為下列四項：
⑴
農地移轉承受人身分之限制
私有農地移轉承受人須具農民身分之限制，因涉及憲法「扶植自耕農」之內涵認定、土地投機之防止，農業經營環境之維護，以及土地所有權人權益之保障等考量，是否應予放寬，
各界爭議多時。惟隨總體環境之改變，放寬農地移轉承受人之身分與資格，已為時勢所趨。 ⑵
農地變更使用之管理
農地違規使用，影響農業生產環境甚鉅，惟農業單位無查核權，
且管理之人力與經費，亦需相關單位支持，農地管理始能有效落實，
農業單位固須努力改善，然亦非僅農業單位可竟其功。 ⑶
農地租佃制度僵化
農地所有權人對耕地三七五減租條例之租佃限制規定仍具戒心，
以致農地使用權之流通受到限制，對擴大農場經營規模及提昇農地利用效率之推行工作均有不良影響。 ⑷
農地變更為非農地之利益分配
農地配合國家建設需要而變更使用乃時勢所趨，惟對變更為非農業使用之土地與留供農業使用土地之價值，應儘量縮小其間差距，以
減少農地變更使用之預期利益，使私有財權益與環境公共利益之維護能取得均衡。
農地為農業生產之基礎，且為不可再生之資源，具有區位性及不
可移動性，並具儲備國家建設發展用地之機能，故農地政策不能僅謀經營個體或當前社會大眾需求，而須兼顧後代子孫之長遠利益。基於以上考量，未來農地政策之重要目標如下：
一、 維護優良農地資源，確保農業之糧食生產、開放空間、環
境綠化及自然生態保育等功能。
二、 促進農地流通，擴大經營規模，增進農場經營效率。
三 ﹑ 健全農地轉用制度，提昇整體土地利用效率，並維護農地
所有人 之合理權益。
發展策略
農地政策是土地政策的一環，農地之管理與利用息息相關，互為因果，從國土規劃、區域計畫、都市計畫、非都市土地使用管制與都市土地分區管制以至交通建設、城鄉發展等，均
對農地利用產生鉅大影響。因此農地政策之推動須從國土計畫體系之整合開始，經由相關主管機關之配合，由規劃、管理、利用至執行一氣呵成。為達成前述農地政策目標，除上述
整體性工作外，將採取以下策略： 一、放寬農地農有限制 ⑴
1. 有條件放寬農企業法人取得農地之限制，引進非農業部門
之企業經營理念、資金、技術，從事技術密集、資本密集
的農業生產與研發，加速農業產銷結構調整。 ⑵
2. 積極修正相關法令，審度時勢需要，採階段性放寬自然人
承受農地之資格限制。 ⑶
3. 長期而言，當國土規劃、防止土地炒作、土地使用管制及
全國地籍總歸戶等相關措施完備後，農地承受人資格及身
分之限制應可 檢討廢除。
二、規劃農業生產區域 ⑴
1. 根據農地之自然條件(如水源、氣候、土壤、地形等)及社
會經濟條件(如交通等時圈、等地價線及其他發展程度指標)
評估地區性農業發展潛能，劃分農地等級。 ⑵
2. 依據農地等級規劃重要農業發展區、次要農業發展區及不
適農業發展區。針對不同區域，研擬不同管理方式及輔導
措施，以達資源有效分派與利用之目標。
三﹑加強農業發展區之農地利用 ⑴
1. 配合農村地區發展計畫，推動農地利用綜合規劃，依據地
區農業發展特性及農民意願，規劃農業生產區段，強化區
段內農民組訓及農業生產環境之改善，建立適地適作模式，
形成區域性經營規 模，提高經營效率。
⑵ 2. 針對農業區內相關設施之配置，如畜牧、養殖、初級加工
設施及農舍等，訂定合理之規範，避免零星散布，以維護
農地利用之完整性。
四、建立合理租賃制度
加速推動以業佃雙方合意訂定為原則之合理租賃制度，對訂定
長期農地租賃契約、承租農地達一定面積者，給予獎勵或協助其辦理長期低利貨款等優惠輔導措施，以促進農地流通。
五、建立農地變更使用原則 ⑴
1. 在不破壞農業生產環境之前提下，農地得經整體規劃，依
法變更使用。
2. 都會區農地得配合都市化程度，優先變更使用；至於河川
地、海埔地及山坡地等邊際農地，則以保育重於開發為原
則。 ⑵
3. 協調主管機關加強查處農地非法變更使用或投機炒作案
件，追稽逃漏之土地稅賦；修正區域計畫法、都市計畫法
等相關法令，加重違規使用之懲處。
六、平衡農地與變更為非農用土地之利益 ⑴
1. 農地變更為非農業使用之增值利益應課徵土地增值稅，漲
價歸公之部分收入用於農業發展及農村建設。 ⑵
2. 加強對重要農業生產區域之公共投資與建設；對於長期做
為農業使用之土地，給予特別之輔導、貨款或稅賦優惠等。
農地是土地利用型態之一，就整體而言，係依循國家土地政策
與國土資源之綜合開發計畫體系進行規劃、利用與管理。至民國八
十九年，配合農業生產結構調整，估計將維持七十二萬公頃農地，以提供生產、生活與生態之機能空間，另十六萬公頃配合國家建設需要，優先依法變更使用，嗣後再依總體經濟環
境及階段性農業發展政策，定期評估並調整須維持之農地面積。在農地流通措施與農業產銷輔導之配合下，農地之利用將發揮其區域特性，並更具效率。另外，由於農地管理與違規
使用查處之落實，以及變更使用之增值利益降低，可望減少農地之不當或違規使用情形，進而謀求土地、勞力、資本等生產因素之最佳組合，達成地盡其利，永續利用之目標。
資源管理政策
建立農用水資源有效調配運用制度；嚴禁山坡地超限利用，
以發揮國土保安及涵養水源之功能；規劃生物資源之保育利用，
維持其再 生能力。 ⑸
科技發展政策
農業科技研發強調整合性、地區性及重點性，加速開發生物
科技，發展兼顧農業經營效率與生態平衡之技術，強化科技研發
成果之推廣體系，促進產業升級。 ⑹
國際農業合作政策
透過國際農業合作，形成區域性的農產業策略聯盟；加強與
已開發國家之科技交流，提昇對開發中國家之技術輸出，促進農
業生產國際化，增進合作效益。 .
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