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2003.10.12 工商時報
ＩＭＦ報告對我國財政危機的啟示
工商社論
日前國際貨幣基金（ＩＭＦ）出版一份名為「世界經濟展望」的研究報告，其中
除了對明年世界各國的總體經濟表現，提出一些分析與預測之外，更特別針對這幾年
來新興國家的政府債務問題進行深入的探討。我國並非ＩＭＦ參與國，上述研究報告
似乎亦未將我國列為分析的對象，但從報告的精闢內容與其他國家經驗的評估，尤其
是報告最後的建議事項，在在充滿了足資我國參考的借鏡與啟示，政府有關當局應該
予以重視。
根據ＩＭＦ的調查，先進國家公共債務占ＧＤＰ比率的中位數約為百分之七十五
，新興國家該比率中位數則約為百分之二十五。但近十年來先進國家的債務比率乃逐
漸下降，新興國家卻快速增加，甚至有後來居上的趨勢。我國中央政府債務餘額占Ｇ
ＤＰ的比重已達百分之三十三，若將我國歸類為新興國家，這個比率顯然已超過了新
興國家債務比率的中位數標準，但若將我國列入先進國家範圍，則我國的政府債務與
其他先進國家相較似乎還有可以增加的空間。無怪乎，ＩＭＦ的報告經由媒體披露後
，財政部立即發佈新聞澄清，強調ＩＭＦ乃將我國歸納在先進工業國家之列，而非新
興國家。換言之，以先進國家標準，百分之三十三的債務比率尚屬偏低，預為爭取未
來調高的可能。這種說法與反應，與陳總統前不久公開呼籲提高舉債上限的主張，相
為一致，此亦即政府面對當前財政問題的基本態度。
我們早就嚴正指出政府以此作為提高舉債上限理由的不當與錯誤。如今，從財政
部如此在乎我國在IMF報告中國家別的分類，再次發現政府特別以先進國家為債務比
較對象的作法，不但不合邏輯，更有刻意誤導民眾認知的嫌疑。其實，這次IMF對新
興國家政府債務的分析報告，其中有許多實質內容與改革觀念，非常值得我們學習與
省思。
其一，要解決財政危機與債務問題，政府須要規劃一套完整的改革方案。其中，
包括租稅與支出的改革，財政政策信用度的提升，促進經濟成長的結構調整，以及隱
藏性與或有性債務的風險評估等，每一部分的改革皆同等重要，且須充分協調與配合
。這樣的想法，與我國去年成立財政改革委員會之功能與目標相類似。換言之，為解
決我國財政惡化的問題，政府截至目前為止在規劃與理念上的作法並沒有太大錯誤。
遺憾的是所有改革總是停留在口號與宣示中，真正落實與執行的乃寥寥可數。如何突
破推動財政改革的行動障礙，一直都是政府最大的考驗。
其二，財政健全為國家長期經濟成長的基礎，財政政策的應用固然可以發揮總體
經濟穩定的功能，但政府的還債能力與財政狀況的可容忍度，將決定政府政策的應變
成效與結果。ＩＭＦ的報告中提出一個簡單的概念，政府歲入減除不包含債務利息的
歲出，稱之為「主要額餘」。為控制政府的債務擴增，一種作法就是以維持某一固定
的債務餘額占ＧＤＰ的比率為標準，藉以調整預算中主要餘額的結果。若利率等於經
濟成長率，則主要餘額可以保持平衡（即等於零）在此情形下，若實際的主要餘額為
正，則表示政府的財政狀況得以改善，亦即債務餘額比率可以下降。這是一個各國政
府在訂定債務控制政策時常採用的作法，用以顯示政府財政對公共債務的「支持度」
。我國既然在公共債務法上已明定舉債上限為ＧＤＰ的百分之四十八，政府就應該採
用此一主要餘額的概念來編製與執行預算，以維持法定上限比率不變為財政穩健的判
斷原則，防止財政狀況的持續惡化。
最後，報告中尚指出有效方案的推動與立法固然是財政改革是否成功的關鍵，但
政府「依法行政」的誠意與堅持毋寧更為重要。為改善其財政失衡，巴西與波蘭都曾
訂定許多與財政紀律相關的法律，執行的結果也的確發揮了預期的成效。反觀我國在
預算法與公共債務法中亦早就將此觀念與要求列為條文內容，可惜卻從不為政府所尊
重，不是動輒提出配合性的法律修正，就是乾脆另立他法排除財政紀律條文的約束，
這種作法已幾成施政常態。在ＩＭＦ的報告中，我國未列為新興國家，然就此而言，
我國的表現顯然較報告中所舉新興國家的例子更為落後。財政部強調這樣的分類差異
，對我們又有何實質意義。
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