SARS挑戰中國政治體制
◎徐斯儉
2003.05.01 中國時報
到目前為止，SARS對於中國大陸的政治產生了很大的衝擊。國際媒
體多半注意這次疫情對中共政局所形成的影響。但是真正值得吾人注意
的，應是此次SARS疫情所暴露出中國大陸政治體制上的問題。
首先，是軍方不受文人政府控制的問題。中共向來強調「以黨領軍
」，軍隊只受到黨的中央軍委會領導，而不受以國務院為首的政府體系
指揮，實際上現在是由軍委主席江澤民領導。但是SARS防疫工作上卻是
由擔任軍委副主席的黨總書記胡錦濤及國務院總理溫家寶領導，這便導
致了胡溫體制無法掌握解放軍醫院病例的情形，並且成為此次北京SARS
疫情蔓延的肇源。今後如果中共不能出現一個單一領導中心，同時掌握
黨與軍，就會繼續出現文人政府體系無法掌握軍隊的問題，中國大陸就
實際存在著不止一個「政府」。
其次，是中央政府對地方的控制不足的問題。這次的疫情要求全國
各地方政府必須將疫情資訊統一，但是中央並不知道地方是否上報真正
的數字，因此往往還要派出工作組，甚至還要依賴世界衛生組織的調查
組為中國中央政府發現地方實情。中央政府也必須不斷對不負責官員發
出嚴厲的免職威脅，還不知道是否真正能掌握全國疫情。
第三，是黨對媒體的控制。這次的疫情之所以會蔓延，一般都認為
與中共政權隱瞞開始時的疫情有關。事實上，所有中共境內的媒體都受
到以中共中央宣傳部所領導的黨宣傳系統的政治領導。所以，如果中共
決定要對某一條消息進行全面封鎖，下一道硬性的命令，它是完全可以
做到的。否則，中宣部沒有明令禁止的事情，地方媒體往往會打擦邊球
，做某種程度的報導，以增加銷路。而這次的疫情，事先完全封鎖，到
了四月初才一日之間出現反轉，其齊一性反應出非常可能中宣部事先明
令禁止報導。如果今後黨仍不給媒體更大的自由，媒體仍然無法發揮社
會預警的角色，那麼類似的災害不排除仍然會發生。
第四，政府對於農村地區之信息反饋與公共資源管理機制的薄弱失
效。這次的疫情目前似乎尚未在中國醫療資源最貧乏的內地農村蔓延爆
發開來，但是以目前許多農民工紛紛逃離外出打工的大都市，搭乘擁擠
的公共交通回到其家鄉，只恐怕疫情蔓延爆發的可能性會大大增加。在
中國的農村，由於長期的忽視與不平衡發展的結果，公共醫療系統非常
落後，這包括對疫情資訊的掌握與對公共醫療資源的分配都是非常缺乏
的，一旦中國農村地區大規模爆發疫情，只恐怕各個大小城市都會封城
，這將形成城鄉二元格局的進一步惡化。
第五，是整個政權合法性薄弱的問題。此次疫情之所以中共需要先
隱瞞，一方面是因為中共官僚害怕引起人心浮動、造成社會動盪，這顯
示整體政治秩序的一種脆弱性。另一方面，許多經濟發達地區之所以要
拚命維護未受感染的形象，與深怕外資流失與經濟受到打擊有關，這說
明了整個政治合法性太過依賴於經濟成長此單一因素，又反映了中國大
陸政治秩序的另外一種脆弱性。
第六，是政府各級官僚不重視普通人民生命財產的官僚心態。例如
有中共某官員曾說如果沒有死個幾十萬人不算什麼大事。其實，這次要
不是已經影響到許多外國人，事情恐怕也不會讓中國政府如此緊張。像
近年屢屢發生的煤礦災害，死的人也非常多，雖然也受到外界媒體的報
導，但死的都是中國下階層人民，並未引起任何政治上的危機。
最後，也是最根本的問題，是黨政關係與責任政治的問題。這體現
在兩個現象中，以廣東為例，在今年三、四月間，省政府對「非典」的
宣傳意圖與被中宣部控制的省委宣傳部的意圖不一致，前者較傾向於開
放，後者較傾向於保守。這其中的問題是，省政府要負政治責任，但是
省委宣傳部卻受中宣部控制。這個例子呈現出政治責任如何在現有的黨
政體制內釐清的問題，如果政府要向各級人大以及國務院負責，那麼如
何監督黨呢？如果黨的組織管理原則是「地方服從中央，下級服從上級
」的民主集中制，那黨地方宣傳部的行為是中宣部要負責嗎？中宣部向
誰負責呢？是向黨的中央委員會嗎？但是其行為後果，往往政府也受到
牽連。關鍵是，負責黨宣傳工作與負責政府工作的中央領導人都在黨的
中央委員會政治局中，而政治局又是集體領導，這怎麼確立責任呢？
在這波隱瞞過程中，呈現出在中共黨政體制下無法徹底實施「責任
政治」的制度性原因，那就是最終黨是不向任何其他機構負責的問題，
或是無法監督黨的問題。按照胡錦濤一上任時「學憲法」所揭櫫的精神
來看，「黨」也必須在憲法的權威下進行活動，但問題是憲法中沒有規
定任何監督黨的具體機制。
在全球化的時代，流動的社會是中國新的政經秩序的本質，過去基
於封閉社會所建立起來的政治制度，在SARS的衝擊下已經充分暴露其不
足之處。為了中國大陸自身未來的健康發展，對於政治體制做出一番徹
底改革，應該排上中國大陸新政府的施政日程了！
（作者為政治大學國際關係研究中心助理研究員 ）
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