我國參加APEC的總體策略
蕭全政
（台灣大學政治學系教授）
在二OO二年元月我國正式加入WTO之前，APEC是台灣在參與的國際事務領域中最稱重要
的國際組織。因此，自一九九一年十一月加入APEC以來，如何利用APEC所提供的場域與機
會，而提昇我國的國際地位、開拓國際政經空間，以確保台灣整體的生存與長期的發展，
一直是國內朝野各界的關心，以 致於不斷在思考、反省我國參與APEC的策略。
APEC成立於冷戰終結前後的一九八九年十一月，故其組織形式和運作方式因而深受該時
期亞太政經形勢的影響；而其組織與制度層次的發展與變遷，除受到後冷戰時期政經形勢
的左右外，亦因冷戰終結後NAFTA與EU等區域主義及WTO的發展，而深受這些區域主義與全
球主義政經潮流的制約。
整體而言，台灣在APEC中的地位及所能扮演的角色，基本上是由台灣在亞太政經潮流中的
地位所制約。在加入APEC的過程中，台灣受限於當時的兩岸關係及特定的國際政經形勢，
以致於面臨比一般成員更多的政治限制；然而，面對後冷戰時代的國際政經變遷及APEC本
身的發展，台灣應如何調整其角色確實值得重新思考。
在反省我國參與APEC的總體策略之目標下，本文首先希望分析APEC在其成立與變遷過程
中所展現的總體特質，尤其是與國際政經潮流間的關係；其次，從台灣的角度，本文亦希
望討論其參與APEC的總體策略，及在當前政經趨勢下的調整。
一、海陸爭霸中的 APEC
一九八八年元月，美、加兩國宣布將成立美加自由貿易區；三月，歐市各國也宣佈將於
一九九二年完成歐洲單一市場。面對兩大區域主義的發展，亞太各國亦因而加緊經濟合作
組織的推動，而加速冷戰終結前後經濟區域化的進行；加上烏拉圭回合貿易談判的膠著，
APEC終於在日本與澳洲的積極推動下，成立於一九八九年十一月。
APEC自成立之初，即因為歷史、經濟發展及地緣政治等因素，而呈現大致上屬兩元性的
對抗關係：一邊是具被殖民經驗而且較為落後的大陸國家；另一邊則是高度工業化的海國
家，尤其是白人國家。為了遷就以東協國家為主的開發中國家，APEC在成立之初，宣稱是
非正式、非官方、以共識決為基礎的經濟論壇，故成員身份是經濟體（economy）而非國
家（nation），參與的外交、經貿部長都是以個人身份與會，以自願參與和共識決為原則
，而其結論亦不具拘束性，並以「開放性區域主義」（open regionalism），作為APEC的
組織目標。區域主義，顧名思義，其所涉及的政經利害得失關係必有內外之分，而具封閉
性；但APEC卻標榜開放性的區域主義，其實亦表示它是兩種矛盾力量的統合。
在主導APEC變遷的各種雙元式矛盾力量中，最稱關鍵的應該是地緣政治因素。東亞地區
由於特殊地緣特徵--海洋與大陸的相對地理關係，以及自二次大戰後兩大地理區域分別採
行不同政經體制與發展策略，導致東亞地區自韓戰以來，即隱然呈現海洋（以美、日為首
的資本主義國家），與大陸（以蘇聯、中共為首的社會主義國家）兩大地理區域的戰略對
峙關係，並具體展現於政治、軍事與經濟的對抗及衝突。這一海、陸霸權競逐的權力結構
在後冷戰時代，因蘇聯解體及美、日等國與中共展開「和平演變」與「反和平演變」的戰
略攻防，而再度彰顯。東亞各國對戰略利益的界定，也順著此一戰略軸線而進行，並依序
編排於由地緣經濟與地緣政治兩大利益所交織成的軍經運作體系中。
在一九九一年十一月，當冷戰終結而且準備從菲律賓撤軍時，美國前國務卿貝克（James
Baker），曾提出「扇形」（fan-spread）戰略模型，解釋後冷戰時代美國的亞太政策。在
貝克的理論中，政治民主化、經濟自由化，和由美國及其盟邦所締結雙邊軍事條約為基礎
的安全體系，將是美國亞太政策的三根骨幹。政治民主化涉及人權的保障和公民權的體現
，必然將促使威權或極權政體的解構或轉型；而經濟自由化涉及經濟的市場化和政府角色
的下降，正如APEC所主張者一樣。在「扇形」安全體系中，美國強調以其分別與日本、南
韓、菲律賓、泰國和澳洲間的雙邊軍事盟約各為「一根扇骨」，而美國則控制「扇底」以
致於構成「扇形」。安全防衛體系的佈署。
當「扇形」安全防衛體系的佈署看來像是對中共的另一種圍堵，加上政治民主化和經濟
自由化，海洋強權顯然有其完整的和平演變藍圖和行動。柯林頓總統的「新太平洋共同體
」構想與政策顯然更強化這種三位一體的「扇形」戰略。當然，這種圍堵的特性與冷戰時
代不同，只在防止對區域安全或穩定之威脅的擴大，故有人稱為「軟圍堵」，有人稱為「
建設性接觸」（constructive engagement）。另方面，海洋強權對於政治民主化和經濟
自由化的強調，亦對所有東協國家產生壓力，儘管她們較能接受「扇形」安全防衛體系的
佈署。
面對以美國為首的海洋世界的和平演變，中共很有技巧的提出以加強經濟改革和開放為
主軸的反和平演變策略。在以提升綜合國力和人民生活水平為中心的經濟發展目標下，中
共一方面加強對外開放以吸納海洋世界所帶來的經濟資源和經濟機會，另方面則加強內部
改革以鞏固「中國特色的社會主義」主體，以對抗和平演變的壓力；其中，意識形態與政
治控制的加強、反資本主義精神污染和軍事現代化等，都是強化社會主義主體所不可或缺
者。尤其一九九二年初，鄧小平南巡所觸動的第二波經濟改革，更是體現上述的總體戰略
。在黨軍結合的路線下，鄧小平的富國強兵政策，將經濟發展與軍事現代化緊密連結。
反映著後冷戰時代政經勢力的流轉與變遷，東亞地區事實上存在著帶有區域色彩的三種
主要區域主義。首先，以美國為首的先進工業化國家，希望配合以自由經濟為基底的全球
主義，而在區域內推動亞太一體化的亞太主義，作為替代其在冷戰時代圍堵式的全球霸權
結構。其次，全球主義或區域經濟合作潮流所隱含的更激烈競爭，和東西對抗鬆解後的區
域強權爭霸，都使東協國家擔心更急迫的政經壓力，而全力發揚已有基礎的東協主義。另
外，在分別聯結傳統上的大陸勢力與海洋勢力的同時，中共與日本亦分別強調不同內涵的
東亞主義，以為其爭取區域霸權的依據。因為政經利害關係上的差別，三種區域主義之間
事實上亦存在著各種聯合與衝突關係。
在APEC亞太主義之擴張中，東協主義者不斷表現其對建制化、正式化的抗拒。其策略之
一即一方面強化東協主義的發展而推動東協自由貿易區的設置和東協的擴大，另方面則提
出EAEG與EAEC構想，以結合具東亞主義的國家。其次，在安全層面上，東協亦致力於透過
「東協區域論壇」（ARF）和「亞太安全合作理事會」（CSCAP），而提升其在亞太區域安
全體系中的主導地位。在此其中，東亞主義的力量從開始之初即屬較為微薄的，例如第一
屆APEC會議正式名稱中的亞太（Asian Pacific），在第二屆年會之後即被改為
Asia-Pacific，而使亞太的含義從「亞洲的太平洋」變成「亞洲加太平洋」，雖然東亞主
義者，如中共，其本身對亞太的含義仍是「亞洲的太平洋」。
另外，基於地緣政治與地緣經濟考慮上的差異，中共與日本在「亞歐會議」
（the Asia-Europe Meeting, ASEM）和「亞洲貨幣基金會」（the Asian Monetary Fund,
AMF）的構想上也與東協主義者同調，但在前者支持EAEC下後者卻反對。延續冷戰時代海陸
爭霸的格局，海洋的東亞主義者仍較偏向亞太主義，而大陸的東亞主義者卻偏向東協主義
；隨著兩韓的和解與反美情緒的滋長，以及南韓與中共間日益緊密的經貿關係，南韓似乎
也將繼續強化其大陸東亞主義者的立場。
在三種區域主義的影響下，隨著一九九一年美國「扇形」戰略的宣布、APEC於九二年決
定在新加坡設立秘書處、九三年柯林頓總統發表「新太平洋共同體」構想並主導APEC建制
化（包括增設經濟領袖會議，且討論政府採購、通關便捷化等具體經合內容等）、九四年
決議經濟自由化時間表、九五年提出行動綱領，及後來簽署資訊科技協定（ITA）等，APEC
在經貿投資的自由化與便捷化方面，似有明顯的進展，但是一九九七年亞洲金融危機的爆
發，卻使整個經濟合作的趨勢減緩，甚至轉向。
亞洲金融危機為東亞各國帶來嚴重的貨幣貶值、惡性通貨膨脹、失業等社會問題；而亞
太主義者所主張的經貿自由化、便捷化，甚至被認為是罪魁禍首。另方面，包括馬尼拉架
構、亞洲貨幣基金會等被認為可能有助東亞各國化解金融危機困境的方案，均被亞太主義
國家所拒絕。亞洲金融危機使APEC中的海洋國家與大陸國家間引爆激烈的路線之爭，以至
於使APEC淡化經貿自由化，而且加強貧窮、數位落差、婦女、青年等議題外，也使大陸陣
營的東亞國家加強內部的統合及與歐盟之間的關係。二OO一年九一一事件之後，反恐議題
亦成為APEC的重要議題。
二、三元區域主義對立下的APEC
進入一九九○年代後的後冷戰時代，全球的權力及利益結構更隨著美、蘇兩極體系的瓦
解、蘇聯解體、南北對峙關係的鬆弛及世界貿易組織（the World Trade Organization，
WTO）的成立等，而展現不同於冷戰時期的戰略形勢。其中，尤以自冷戰後期國際間所形
塑之三大經濟區塊，即歐洲聯盟（the European Union，EU）、北美自由貿易區
（the North American Free Trade Area，NAFTA），及亞太經合會（APEC）等，所
構成的戰略對應關係，對未來國際政經關係的發展，更是扮演著最稱關鍵的角色；以
此三大經濟區塊為中心的經貿合作與安全諮商的發展，將足以影響全球，乃至區域與特
定國家的政經發展。
為儘早結束烏拉圭回合貿易談判，美國曾利用NAFTA迫使APEC加速合作而且提昇位階；繼
而積極利用提昇位階的APEC，迫使歐盟國家在農業貿易上的讓步。鑒於被排除於APEC之外
，歐盟於一九九四年提出新亞洲政策，一九九五年提新中國政策，希望加強與亞洲國家的
經貿往來。另方面，鑒於八九年至九五年間APEC中亞太主義的快速擴張，以新加坡為首的
東協國家，亦主張強化東亞國家與歐盟間的關係；一九九六年三月，十五個歐盟國家，加
上東協七國及中、日、韓，共二十五個國家的領袖，在曼谷召開第一屆的亞歐會議
（Asia-Europe Meeting，ASEM）。該會議決議：以後每兩年召開一次領袖級會議；期間
則有涉及外交、財政及經濟的部長會議和各類資深官員會議，而主要的議程將包括政治對
話、經濟合作和社會、文化領域的合作。
亞洲金融危機爆發後，第二屆的亞歐會議在倫敦召開；該會議曾象徵性的議決成立
30.9百萬歐幣的亞歐互助基金（Asia-Europe Trust Fund）。亞歐會議對於解決亞洲金
融危機的實質幫助不大，但卻直接促成「東協＋3」高峰會在一九九九年十一月於馬尼拉
的召開；會後發表一份「東亞合作的聯合聲明（the Joint Statement on East Asia
Cooperation）」，而且強調以外交、財政和經濟部長為基礎的例行會議的重要性。「東
協＋3」的出現，意味著APEC中大陸陣營團結的強化；亞洲金融危機以來，海洋與大陸兩
股力量間的矛盾，顯然可能更強化，雖然不必然就會更激化。例如，以「東協＋3」為基
礎，而於二OOO年五月通過的「清邁倡議」，已著手推動「亞洲貨幣安全網」的建構；加
上同年十一月開始醞釀的各種「東協＋1」、「東協＋3」版本的FTA（free trade area）
構想與行動，都已引起APEC中亞太主義者的警覺。
成員國家間基於共同利益而進行的區域內合作，本質上將因競爭或對立而不利於非成員
國家。故每一種區域主義，無論是依地域或成員身份為基礎，必然涉及成員與非成員間的
利害競爭和衝突。其次，由於個別條件與特質的差異，區域主義所隱含的合作和競爭關係
，也會在成員間或非成員間帶來不同的利害得失關係。因此，區域主義表示各國在以特定
區域作為實現其國家利益的場域，並因而進行各種聯合與衝突的權力攻防，以致於促成該
區域特定政經事務的發展；同時，這將不但直接影響區域內或成員國家的行為和決策，也
具有帶動區域外國家或其他區域的政經發展方向。
在全球層次區域主義的三元對立中，歐盟和APEC中的亞太主義者基本上都是比較偏向全
球主義，故它們的基調都是經貿投資的自由化、便捷化；它們之所以競相爭取東亞各國而
希望結盟，只因區域內外的利益有別，否則它所強調的合作內涵其實都非常相近。對於東
亞各國而言，與歐盟或與北美的合作似乎都成效有限，以致於轉而強化內部的合作；這似
乎也有其結構上的合理性。然而，當二OO四年EU將再納入東歐與中歐等十國，而二OO五年
NAFTA也將整合中美和南美而成美洲自由貿易區（the Free Trade Area of the Americas
），東亞各國又將如何應變呢？
其實在APEC之中，東亞各國與亞太主義者間的矛盾，不一定是不能統合的。例如最近
APEC 2003年的第一次資深官員會議（SOMI）中，加拿大和泰國聯合建議以（1）整合入全
球經濟，（2）培養反恐能力，（3）促成知識經濟的發展，和（4）處理全球化社會面向問
題等，作為APEC ECOTECH的四個優先議題，即是可能對兩者都有利的。其次，FTA的發展雖
然可能意味著東亞各國的內向整合，如各種「東協＋1」或「東協＋3」所表示者，但也可
能意味著是進一步邁向全球主義的中繼站。另外，如ITA所表現者，APEC可以有其涉及WTO
而且先行調和區域內各國利益的角色與功能，尤其在下一回合強調處理「發展
（development）」議題的Doha Round 的談判中，APEC似乎很能發揮其貢獻，因為在三大
經濟區塊中只有它同時隱含夠多的開發中國家和已開發國家。
三、台灣的總體策略
由於受到國際形勢與國際地位的制約，台灣在一九九一年加入APEC時似乎曾做過一些與
一般會員體待遇不同的承諾，例如外交部長不能與會，也不能主辦年度部長會議。一九九
一般會員體待遇不同的承諾，例如外交部長不能與會，也不能主辦年度部長會議。一九九
三年，當柯林頓極力提昇APEC的位階而邀請各會員體的領袖參與下，由於中共的施壓，我
們的總統也只能接到邀請，卻須派代表參與；而且一不做二不休，在二OO一年的上海年會
，中共乾脆以經濟領袖會議並非APEC正式會議的一部份為理由，連對我們總統的邀請函都
不發。
國際的孤立使我們非常珍惜參與APEC的機會，希望儘量利用APEC的機會，多和各會員體
官員互動，而且增加台灣在國際社會的見光度；因此，我們一直是APEC中忍氣吞聲的模範
生。
在過去以經貿投資的自由化、便捷化為主調的年代，外長和總統的不能參與APEC，問題似
乎還不大，比如說外長會議只為東帝汶的事件召開過一次；但是，當APEC已經越來越複雜
而及於非經濟，特別是涉及如反恐等政治、安全事件時，外長與總統的不能參與APEC，問
題似乎就越來越大。我們似乎也因而必須重新反省我們的總體參與策略，尤其必須以較現
實的國家利益考量，重新定位我們的策略。
首先，從整體APEC的兩元對立結構看，台灣不屬於大陸陣營，也不屬於典型的亞太主義
陣營；但是從地緣位置或從以已開發國家身分加入WTO看，台灣還是應該較偏向於後者。因
此，經貿與投資的自由化、便捷化，仍然是我們的大方向。
然而，光是強調經貿與投資的自由化、便捷化，效果仍然有其極限。我們顯然必須搭配
社會與文化層面的參與，才能一方面解決面對全球化的問題，另一方面則能強化經濟面的
效果。特別是若能多鼓勵民間非營利組織或企業界的參與，不但有助於他們建立國際觀、
國際社會網絡，甚至必要時可以變成商機網絡。例如涉及社會安全網的建立及社會能力建
構，或縮短數位落差等ECOTECH部分，即可能由民間主其事，並建立永續發展的關係，而非
均由政府承擔大部分責任。
其次，外長和總統不能參與APEC的問題，短期之內似乎並不容易解決，但是或可利用反
恐或如南中國海合作開發等議題，而使我們變成重要的利害關係者，也許可能有所突破。
另外，利用APEC的機會而提倡FTA或與其他成員體簽署FTA，似乎已有很高的可行性和可
欲性。在APEC中鼓吹FTA，對立的兩元勢力都可以有其支持的理由；只是在台灣無法加入
ASEM和「東協＋3」系統下（兩者均要求成員的共識決通過才能入會，而且外長是主要代表
之一），FTA的簽署可能須先以非大陸陣營的成員體為主，當然新加坡和日本看來都不是典
型的大陸陣營國家。其實，另方面，台灣雖然無法加入ASEM，但此並不表示台灣不能和
EU簽署FTA。
最後，卻是最重要的，鑒於APEC合作事務的深化與複雜化，其所涉及的業務幾乎遍及行
政院各重要部會和民間各種團體，而需要重新整編我們的決策與協調體系；唯有如此，才
可能統合總體策略，並發揮最大的作用。
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