[中時]諮詢性公投是亂源嗎？ ◎梁文傑 2003.09.18
坪林公投被國、親兩黨視為反對「諮詢性公投」的良機，台北市長馬英九更以「文革
」、「亂源」稱之。但事實真是如此嗎？
在西歐國家，諮詢性公投其實是常態。以歐洲整合議題為例，在已經舉辦過的二十九
次公投之中，有十七次是諮詢性的公投。丹麥、挪威、芬蘭、希臘、義大利等國家雖
然有完整的「拘束性公投」制度，但也都在無法源的情況下辦過諮詢性公投；英國沒
有任何公投法規，但對是否留在歐盟辦過諮詢性公投；比利時和盧森堡「只有」諮詢
性公投制度；西班牙和瑞典則同時有拘束性和諮詢性公投制度。日本地方議會可自行
制定住民投票條例，但僅具諮詢性質；美國除了德拉瓦州之外都有創制複決制度，但
各州也經常捨正途而舉辦諮詢性公投。
為什麼諮詢性公投如此常見？各國情況有所不同。英國是因為「國會至上主義」容不
下公民投票這個概念，所以非諮詢性不可。在丹麥，雖然憲法規定任何讓授主權與國
際組織的立法都必須交由公民投票，但一九八六年批准「單一歐洲法案」卻不屬此類
，然而這個問題又在丹麥造成嚴重政黨對立；為解決僵局，只有舉行諮詢性公投。瑞
典雖然規定憲法修正案必須經過公民投票，但在一九五五年決定「車輛是否靠右行駛
」、一九八○年決定是否廢核時，又非採用諮詢性公投不可。美國則因為受到十九世
紀民粹主義的影響，各州一方面有完整的創制複決制度，一方面各州議會和政府也經
常將重大問題主動交由人民決定。奧勒岡州在一九九七年就「開辦樂透彩以資助公立
學校」、二○○二年對「提高菸稅來補助健保」進行諮詢性公投，即為此例。
雖然各國情況有異，但諮詢性公投之所以歷久不衰，根本原因在於它和民調的意義完
全不同。任何人要站出來投票都必須付出成本的，他可能要向公司請假、要走路甚至
花錢坐車到投票所、要花時間蒐集相關資訊、要聆聽正反意見的辯論、要拉票或反拉
票。這些成本是接受電話訪問所沒有的。如果公投顯示有百分之六十的人反對興建某
條鐵路，其反映出來的「偏好強度」絕對是結果相同的民意調查的好幾倍。而選民在
公投過程中的「積極參與」而非「消極受訪」，更具有民主意義。這就是為什麼在民
調技術已經十分完備的今天，各國政府還是寧願讓選民用投票來表示意見。
由此觀之，諮詢性公投並不是「假公投」，真正的問題在於如果公投的結果不被執行
怎麼辦？這個問題在全國性的公投中不會出現，因為沒有一個政黨敢違背公投的結果
，但地方性的公投中會因為中央與地方權限的劃分而被上級政府否決。美國加州是除
了瑞士之外最愛搞公投的地方，不論是諮詢性或拘束性公投。但在一九六○年到一九
八○年之間，公投的結果只有三項沒有被州政府、州法院或聯邦法院宣布其部分無效
或全部無效。日本沖繩縣在一九九六年的公投決議美軍基地撤出，但美軍基地的存在
是基於國際條約，不屬地方政府權限。
但我們不能據此推斷地方諮詢性公投沒意義。加州人推動的公投雖然經常無效，但公
投的過程卻使種族對立和貧富懸殊有一制度性的緩解。日本沖繩縣雖然沒能將美軍基
地趕走，但沖繩人爭到的物質回饋和尊嚴是難以估計的。所以日本自沖繩公投之後，
至今已有近三百件爭取地方公投的運動，而加州更是每年平均有三十件。
證諸世界實例，馬英九市長說諮詢性公投是亂源顯然是錯誤的。但他說要說服國民黨
推動公投立法，則值得喝采。
（作者為民進黨中央黨部政策委員會副執行長）
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