【藍色東港溪電子報】
台灣原住民實行自治的政策可行性分析
作者：高 德 義
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壹、 前言
近年來全球各國政治上普遍產生「族群意識復甦」的現象，不管是閱發中國家或是
高度工業化國家，各種政治社會運動如雨後春筍般湧現，少數民族更從政治冷門中解
放，也紛紛開展自覺性的權益抗爭，要求更多的自主及更好的發展，因而族群問題的
研究逐漸成為當前社會科學研 究中的一個重要領域。
在五O年代，現代化研究甚為流行，「族國締建」是一個國家政治發展和現代化中最崇
高的目標，而部落主義和族群團體的認同，卻被視為是落後、不理性的。當時學者們
大多認為，一旦族國建立後，族群間的差異和族群情結將會隨著結構分化的過程，逐
漸被一種較為開闊的、普及的情感所取代(Deutsch
l953；Pyel966：Almond&Powell1966)
。換言之，族群情感是偏狹的，遲早會因政治社會的現代化而消失，並為一個同質性
的國家意識所取代。
可是到了六O年代，族群意識不但沒有隨著現代化的進展而消失，反而逐漸復甦和強化
。至八O年代末期，社會主義國家的民族整合問題更引起世人的注目。目前，中國大陸
跨竟少數民族的政治整合問題日趨嚴重，臺灣內部的「族群問題」也逐漸浮現。這些
「族群現象」在學術上引起許多值得思考的課題。例如，族群關係的本質為何？當今
族群意識復甦的原因何在?在制度的設計安排上，何種政策模式最能有效解決問題？對
這些問題的探究，不僅有益於理論的建構，同時也有助於現 實問題的解決。
當前由於「新民族主義」的形成及現代人權理念的發展，因而世界各國的民族政策大
多逐漸邁向民主、開明的方向。聯合國及國際組織也愈來愈重視各地區少數民族的權
利（Burger，1991）因而自主管理和多元文化成為當前民族政策中最為流行，最受關
注的政策議題之一。
近l0年來，由於台灣的解嚴及國際交流的日益頻繁，加上兩岸關係的開展，因而台灣
原住民在文化認同和自主意識上的要求也愈來愈強烈，並對「自主管埋」和「多元文
化」的民族自治政策至感興趣。而緣於自治政策攸關台灣未來族群關係甚鉅，因此本
文特就其政策可行性作一初步的分析，探討原住民主張「民族自治」的緣由及其可行
性和可能的利弊。在經由應然面和實然面的幅合分析之後，本文提出原住民自治的政
策可擇方案。本文的討論與分析應有助於釐清原住民應否自治的爭辯，並可作為今後
「山胞政策」的參考。
貳、原住民的政策態度
要分析自治政策在台灣的可行性似乎須先評估原住民的政策需求，有了這個基礎之後
，我們才能確定要不要調整現行政策。因為假如原住民對現行政策很滿意，或者沒有
自治的願望與要求，顯然山胞政策也沒有改弦更張的必要。那麼，原住民對當前山胞
政策的評價及滿意程度如何呢？ 對於民族自治的需求程度與廣度又如何呢？
首先從原住民對現行政策的評價及滿意情形來看。根據一項針對原住民社會團體的調
查結果，原住民社會精英大多認同我國基本國策中有關民族平等的規定，但卻有70．4%
的受訪者，認為政府40年來的山地政策並不符合基本國策的精神，顯現原住民菁英對
當前山胞政策並不滿意。而在最希望政府改善的「山胞問題」方面，調查結果以「增
加原住民的政治參與」最多，(陳瑞芸1990：51)顯示原住民菁英對政冶參與現況仍感
不足。
根據行政院研考會另一項委託研究，在詢及是否支持原住民運動時，約有61%的原住民
受訪者表示支持，這個比例可以說已相當高。而對山胞政策的整體評價方面，受訪原
住民給予正面評價者有52%，而持負面看法的有40%(瞿海源1992：47-48)，由此數據可
知原住民對於政府的山胞政策的評價「差強人意」，不滿意的比例不在少數。在文化
認同感方面，根據鄭興弟教授新近完成的研究，原住民對政府當前的山胞文化政策滿
意者有25%，不滿意者估55%。 (鄭興弟1992：123 )
而根據許木柱及瞿海源教授的追蹤研究結果，原住民對山地文化的認同和肯定態度，
前後兩次調查的結果變化很大。在1982年時約有45%的原住民認為要盡力保存山地文
化(李亦園1982)，但到1991年時已高達89%，不到10年時間幾乎增加了一倍。(許木柱
、瞿海源1992：47-57)可見原住民的文化認同感不但逐年增強且已非常強烈，而相當
值得重視其政策意涵。基於此，瞿海源教授在研究結論中寫道：「山地所面臨的問
題有惡化的趨勢，而且也顯示出原住民的權利意識覺醒···因此政府在未來山地
政策上必需更積極地尊重原住民文化，並給予原住民族群文化延續和發展的自然空
間。」( 同上頁83)
而在「民族自治」的政策態度方面，研究顯示受訪原住民對於當前之地方自治情形約
有40%表示滿意，不滿意者占29%；而不滿意的理由有：鄉鎮建設經費不足、山胞未完
全取得自治權及未完全任用山胞等等。而在詢及應否讓山胞依族群範圍實行自治時，
研究結果同意自治者有68%，反對者有15%，未表示意見者17%，可見原住民目前對於
「自治」的意願頗高(鄭興弟1992:132)，而且問題的敏感性還可能影響了受訪者的態
度。
近年來原住民各類型團體紛紛成立，其中要以「台灣原住民族權利促進會」(原權會)
、「台灣基督長老教會總會原住民宣道委員會」(原宣)、「玉山神學院」、「台灣神
學院」、「原報」、及「原住民人文化中心」等團體對山胞政策相當關心也有所批評
。他們多認為原住民問題的困境乃源於無法自主，因而在政策上主張民族自治。「原
權會」及「原宣」除了發表「台灣原住民族權利宣言」及「台灣新憲與原住民族自治
條款宣言」明確主張原住民自治外，還曾與民進黨立委合辦「台灣原住民自治」的公
聽會，並提出自治草案。
1991年夏，部分原住民社團更宣佈成立「台灣原住民自治區議會籌備會」，並開展遊
行活動，以表達要求自治的呼聲。此外，他們也經常在原住民刊物上宣揚自治區的理
念。「獵人文化」對原住民自治甚至提出民族自治區的成立，已成為檢驗為政者公義
、道德的具體標準之一，是挽救台灣原住民族命運的契機的看法。1993年係聯合國公
訂之「國際原住民年」，原住民18個民間團體為熱烈響應，聯合舉辦了「台灣原住民
政策與社會發展研討會」。在研討會各分組結論報告以及大會所通過的決議文中，與
會原住民各界菁英，無分黨派、族群，明確地提出了「自治」的要求 (高德義 1994：
425)。
原住民政治菁英的政治態度方面，由四位原住民立委聯合提案並已完成一讀的「台灣
原住民保障基本法」草案中，他們聯合提出了成立「族群自治團體」的主張，可見他
們確實支持原住民自治，只是考量當前政治生態而採取彈性用詞。另外，四位原住民
省議員於1990年12月的省政總質詢中也提出了設置「山地縣」的提案。在1992年底的
立法委員選舉中，平山及山山全部十八個候選人中，即有一半以上的候選人明確提出
原住民自治的政見，其他侯選人雖未明白使用自治的字眼，但在政見的實質內涵上，
幾乎也與自治相去無幾。總之，綜合以上有限資料來看，似乎可以肯定地說，目前原
住民無分族別、黨派，對民族自治有很高的共識及政策偏好。當然，自治制度也並不
是所有原住民都質成和接受的，一位原住民知識背英即持如下不同的看法 (孫大川
1989) ：
自治區的理念相當理想也十分吸引人，不過···自治區的設置無法解決原住民的問
題；相反地，可能導致原住民和整個台灣社會的隔閡。台灣幅員狹窄，耕地面積有限
，尤其山地經濟困難，根本無法支持自治區的經濟、社會需要，大量的人口外流，必
然使自治區成為一個空殼，除了「美名」之外，它將什麼也不是……自治區的設置是
種「保護」，也是一個「陷阱」，會使我們原住民淪為「被劫」 的狀態……。
以上看法，也許對渴望自治的原住民在心理上難以接受，但所指出的「陷阱」卻相當
值得深思。雖然自治已是當前民族政策的世界性潮流，而且現行山胞政策也必須有大
開大闔的因應變革，才能挽救原住民的黃昏命運，但必須了解的是，民族自治並非萬
靈丹，我們不能樂觀地認為原住民自治之後就能解決所有困境，事實上自治之後原住
民仍有可能面臨維繫民族命脈的無奈。
參、 自治政策的可行性分析
所謂自治，是指一個國家的某一地區或族群，依據相關規定，除國防、外交外，區域
內之經濟、社會、教育文化和政治事務均由其自主地管理的制度。從各國憲法來看，
義大利所屬的省，英國的蘇格蘭和北愛爾蘭，蘇丹南方各省，以及中共、南斯拉夫和
蘇聯均採取自治的制度。在類型上，自治制度有政治自治和行政自治兩種。政治的自
治，如蘇聯的自治共和國即是政治自治的形式，它有自己的憲法和立法、行政及司法
機關，並有自己的國籍。而行政自治則只涉及行政管理領域，其權限均由國家憲法加
以規定；在機能上，自治政府具有雙重機能，即負有推行地方自冶及執行中央政府政
務之雙重任務。( 立法院邊政委員會1986；Bagdoner
l987：371-372；Palleyl979：102-12
O；Burghe 1981：346)以上澄清了民族自治的意義後，接著我們從現實面來分析自治
制度在台灣的可行性。所謂可行性分析是一種推測政策利害關係者未來可能行動的一
種直覺預測方法。(Dunn 1981：207)
那麼，假定台灣原住民要實行自治，它可能被採行和接受的機會有多大呢？所可能遭
遇的限制與困難又有多少呢？底下分別從政治、經濟、法律及行政可行性等方面試加
討論分析。
一、政治可行性
政治可行性指的是一項政策方案在政治方面受到支持與反對的可能性，包括一般民眾
、行政部門、民意機關、政黨、利益團體、傳播媒體等政策利害關係者的可能立場與
態度。(Meltsner l972：859)
不過，要準確地描述各個行動者對於原住民自治的立場並不容易，因此以下的分析只
是筆者根據若干理解及事實所作的臆想和推測。
民進黨支持原住民自治的態度似乎相當明顯，例如在該黨「台灣憲草」中，即有五條
有關原住民族之條款，其中第一O一條明白規定：「原住民族享有自治權。除國防、外
交、司法、水資源外，原住民族有權決定自治團體轄區內政治、土地、經濟、教育、
文化及相關之政策與政務。」 另在該黨之
「族群與文化綱領」(1993)中也主張文化多
元主義。除民進黨外，工黨與勞動黨也有類似的條文與主張，如「國家應劃定『原住
民自治區』，除國防、外交外，由原住民族完全自治，並確保原住民族土地權及文化
認同權。」 (孫大川 1989)
在民間團體方面，最有可能支持原住民自治者恐怕以基督教長老會莫屬。該會一向關
懷原住民處境，原運歷次抗議活動，長老會也幾乎無役不與，最近發佈之「台灣新憲
與原住民族自治條款宣言」即由長老會與原權會所共同草擬發表。此外，由於以往台
灣的政治社會運動，各團體往住為造成更大的抗議性壓力，因此彼此之間經常結盟，
互為奧援，許多社運團體即經常聲援原權會所發起的運動。因此，我們似乎可以推測
一些具意識形態的社運團體也可能是潛在的支持者。台灣一般民眾對於原住民自治的
可能態度如何呢？ 我們雖然缺乏直接資料，但從一些相關研究也可大致了解。謝世忠
先生在一項研究中，曾有一道題詢及漢族民眾對於原運的看法，題目是：「你認為這
種（原住民）運動有必要嗎？」，結果有19﹪的受訪者表示「沒有必要」，反對的理
由包括：「會加速民族分裂」及「會被野心份子所利用」等等。但也有75﹪的人表示
原運「有必要」。由此可知受訪漢族知識份子大多支持原運，不過，研究者同時指出
，若在仔細分析則完全反映出另一種結果。因為贊成者是有「附帶條件」的，如「若
不含政治性則無可厚非」、「只要他們不做出什麼壞事來??队v等等。很明顯的就是傳
統中國人對分離的敏感及恐懼心理（謝世忠1987：95-6），也反映了臺灣各族群間的
互信及安全感仍然不足。以上的數據應有相當的可信度，因為根據新聞報導及筆者的
親身體驗，臺灣一般民眾對於原住民受政策特殊優惠時有不平之鳴。而原權會重要幹
部也曾多次私下表示，他們在推動「還我土地」及「正名」運動時，頗受閩南意識挑
戰。近年來由於山地鄉的平地居民在參政權和土地權上頗受法令的限制，為反對政府
對山胞在保留地及政治參與方面的特殊保障，紛紛成立「平地住民權力促進會」，以
追求與山胞同等的權益。從這些現象來看，由於自治政策事涉政經資源的競爭與分配
，因此可能正好激發平地人民之危機意識，因而極可能反對原住民成立自治區。總而
言之，由於一般民眾很容易把自治和「分離主義」聯想再一起，且自治涉及原漢資源
分配，因而問題的敏感性將使原住民自治的議題在初始階段即引發反對聲浪，甚至惡
化族群關係。另外與此有關的是，我國在歷史文上向來主張「用夏變夷」的民族觀及
「文化統一觀」，因而多元文化及民族平等的觀念甚為淡薄（Dickotter
1992：1-30；
蕭公權1980：73 ），這種觀念自秦漢沿襲迄今已根深蒂固。民國以後，中山先生之民
族主義雖然揭示民族平等原則，但漢族仍為其最終關懷，同化為其民族思想的最高層
（朱浤源1993：325）。因此，在缺乏多元文化主義傳統的我國，要得到多數一般民眾
對原住民自治的支持似乎有其難處。當然，目前也有不少漢族人士相當關心原住民的
處境，同時也很支持原住民自治。例如台大建築與城鄉研究所在規畫「屏東縣綜合發
展計畫」時，及提出了設立原住民自治區的構想。國家政策中心在草擬「臺灣原住民
基本法」時提出各族群自治的主張。
惟若從政治現實來看，主體社會這些支持原住民自治的力量及所掌握的資源畢竟還相
當有限。
我國國會改選以後，立法院以逐漸成為政治的重心，其決策角色以愈來愈明顯。因此
原住民若要實行自治最重要的關鍵可能在立法院。目前原住民立法委員共有6位，有關
自治的提案及連署，甚至排上立法議程並不是難事。較為困難的反而是，原住民自治
法案究竟要如何在國會中獲得政治支持，俾使自治法案能完成立法程序？原住民立委
在立法上雖可能暫拋黨意而就民意，但政治力量微弱是事實，再加上其政黨角色，要
求其發揮影響力似不太可能。民進黨、無黨籍和執政黨某些立委雖然可能支持，仍無
法建構有效的多數聯盟。但無論是哪一種情況，在立法程序上，支持及反對團體必定
卯盡全力，相互較勁，這將使自治法案的立法過程更為曲折、複雜，即便國會多數聯
盟能夠建立，自治法案恐怕也是各方妥協下的產物，方案原先所設計的理想究竟能存
留多少頗成疑問。
行政部門對原住民自治的態度也是相當關鍵的一環。1991年8月6日，行政院各相關部
會曾經對原住民立委所提出之「臺灣原住民基本法」進行討論並交換意見。綜合各部
會對原住民自治的態度，固然也有少數部會贊成，但絕大多數是持保留態度。反對理
由不外乎：原住民自治「可能違憲」、「於法無據」、「技術上有困難」、「無益於
山胞權益的保障」等等（內政部1991）。行政院長連戰於答覆原住民立委有關成立原
住民自治區的質詢時，也清楚的表示政府的保留態度。行政院所持的理由是，憲法之
「地方制度」及「臺灣省各縣市實施地方自治綱要」並無所謂山胞自治區，且自治區
之設立事涉諸多縣、鄉行政區域之調整，牽連廣泛，阻力甚大。另外，原住民自治未
必有助於社會融合及山胞的發展，因此目前似宜充實山地鄉現行自治制度，可能比較
符合山胞社會實際需要與利益。總之，行政部門較傾向於配合地方自治的法治化來充
實原住民之地方自治。
最後，我們再來推測執政黨的可能立場。儘管執政的國民黨一項自認很重視「山胞問
題」，但由於原住民人口不多，臺灣幅員又小，因此支持原住民自治的可能性恐不太
樂觀。雖然國民黨的黨意主張少數民族之自決自治，例如，中山先生在他親自改定的
「中國國民黨第一次全國代表大會宣言」中即明白主張民族自治。「建國大綱」亦承
認「國內各弱小民族，政府當扶植之，使期能自決自治」。（國全二1984：36，751）
而我國憲法也明白規定蒙藏之自治制度；實踐上，國民政府在大陸時期也曾讓內蒙古
地區實行自治。不過，由於臺灣形格勢禁，以原住民的條件，執政黨支持自治的可能
性並不大。從最近憲法增修條文原住民政策條款及省縣自治法的草案內容，即可了解
執政黨對原住民自治的態度。
綜合前述各個行動者的權力資源來看，原住民沒有豐富的政治資源是事實，目前情況
似乎也以反對自治的行動者較具資源及影響力。因此有關原住民自治的政策共識似難
以形成。不過，政治形勢及政策環境是動態的，各個行動者之間的關係也是辯證的，
因此，目前原住民自治之時機雖未成熟，未來時移勢異也不無可能因環境的變化而出
現契機。
二、經濟可行性
自主管理財政是自治的關鍵之一。財政自治權的內涵在於，自治地方對於財政收支擁
有自主分配的權力，以及可因地制宜制定各項財政規章等等。那麼，原住民實行自治
之後，財政方面是否有能力自主呢？或將遭遇那些財政困難呢？
一般來說，財政體制大約有獨立稅制、稅收分成、統籌分配及混合制等等( 許宗力
1992：187)。我國現行之財政體制，各級政府稅收之分配係以稅源分立制為原則，並
以稅收分成制為其輔助。鄉鎮財政係包括於縣財政之內，其收支應分編單位預算，並
列入縣總預算中。原住民自治採用上述何種財政體制影響其財政自主性甚大。惟若要
落實其財政自治權，可能要以獨立稅制較為理想，亦即把凡屬於自治區內的財政收入
都留給自治區，原屬於國稅、省縣市稅者不須上繳，財政若有餘則上繳，不足則由中
央補助。但這須修改「財政收支劃分法」，或在憲法增修條文中及原住民自治法上明
訂其財政體制才有可能。但問題是，中央政府下放財權的可能性似乎不大，因為這樣
反而會形成國家財政體制的割裂，而且也不見得有利於自治地方的發展。因此可行途
徑似採取合理適當的稅收分成制，並全力加強財力支援才有可 能。
其次從財政分配內容來看，未來原住民自治地方的財政收入來源恐怕還是以補助收入
佔最大宗。原住民自治地方若屬省級，其財政自主率可能差強人意，若屬縣鄉級，則
每年收入可能有限，可供分配的財力自亦有限，其財政依賴似可預期，而仍會像現行
山地鄉財政一樣，要靠上級補助才能過日子。但若中央政府給予太多支援，也就失去
自冶的意義。要解決其自治財政困境，大約有下列幾個可行途徑：為禤a全力發展原住
民自治區內之農工商及交通事業，使其逐漸自力更生。限鴞磳薯菄v區內之國營企業每
年提撥一定比例之基金。恕丰〝e辦事項所需經費由委辦單位負責，對於支出龐大之建
設則由中央專案撥款。祟颽袺鰝k律中明訂原住民自治財政收不抵支的差額由中央補助
。陘像\平地工商金融業投資，以吸收人才、資金及技術。控筐犲篕痟岱U和低息貸款
。眶o行地方公債。陬o展自治地方之企事業並推行公共造產。
最後從未來原住民自治地方財政運作情形來預測，由於自治制度涉及國家財政體制的
變動，因此初期勢必經過一段摸索試驗階段，其財政狀況可能也與中共的情形一樣變
動頻頻，缺乏穩定性 (黃萬綸1990：474)。
其次，以目前原住民社會所具條件來看，自治之後也似不可能充分體現財政自治權
；第三、原住民自治初期，由於上下之間財權和事權可能一時難以分清，因此也將出
現該集中的財力沒有集中，該下放的財權沒有下放的現象產生；四、財政支出增長的
速度也可能高於財政收入增長的速度，而不能配合其經濟文化建設的需要。總之，原
住民實行自治之後，財政體制若不採行獨立稅制或適當的分成制，而僅依現行規定運
作，可以預期其財政狀況可能與現行山地鄉沒有太大的差異。
肆、自治的政策可行性分析 (二)
一、法律可行性
原住民要實行自治究竟在法律上的可行性如何呢？
是否有憲法及法律上的依據，或是否受現行法律的限制？若有，能否克服？再者，是
否需要制訂新法或修改舊法規？這些都是實行自治在法律上必須配套的工作。
我國憲法民族政策，係承繼中山先生的主張，對於國內各民族不但專款規定一律平等
，並且還特別制定少數民族條款，以保障蒙藏等邊疆地區少數民族及內地生活習慣特
殊國民的參政權、自治權和受益權。我國憲法有關少數民族自治的相關條款有：
第一一九條：「蒙古各盟旗地方自治制度，以法律定之。」
第一二O條：「西藏自治制度，應予保障。」 "
第一六八條：「國家對於邊疆地區各民族之地位，應予合法之保障，
並於其地方自治事業，特別予以扶植。」
由上條文可知我國憲法明確肯定邊疆民族之自治權。那麼，原住民要實行自治是否可
依上述相關條款作為自治的法源呢？由於憲法的民族自治制度並非採用通則性規定，
而且憲法有關地方制度的規定也未規範其他少數民族的自治權，因此，原住民要實行
自治可能要先確立台灣原住民是否為憲法上所謂的「邊疆民族」這個前提。不過，由
最近憲法增修條文之山胞條款，似可確定山胞並非邊疆民族。因此，原住民自治的法
源似不宜引用憲法第一六八條之規定。既然如此，憲法是否還有其他條文可資引用呢
？憲法序言中宣示：「我國憲法係依據孫中山先生創立中華民國之遺教……」，總綱
第一條也規定：「中華民國基於三民主義，為民有民治民享之民主共和國。」另憲法
增修條文第十八條規定：「國家對於自由地區山胞之地位及政治參與，應予保障；對
其教育文化、社會福利及經濟事業，應予扶助並促其發展……」。不過，若要以這些
條文作為原住民自治的法源可能會有不同的意見，例如，憲法序言究竟有無法律效力
？第一條是否適宜作為自治的法源？而所謂「地位應予保障」所指為何？等等，都容
易見仁見智，滋生疑義，因此解決之道只有修憲時加入有關原住民自治的條款。
客觀來說，我國憲法的民族政策條款具有濃厚的多元主義色彩，而且無論就條文數量
及內容來看，與世界各國憲法比較，並不遜色。然而從另一方面來看，憲法民族政策
條文也有值得商榷的地方。
（1）缺乏時宜性：由於我國憲法係1946年針對全中國時空所設計，當前由於情勢的變
遷，憲法民族政策條文顯已失去時宜性而未能配合當今民族政策國際潮流。
（2）缺乏平等性和整體性：我國憲法的制定由於受當時制憲環境的影響，因而民族政
策獨厚蒙藏，使得憲法之「各民族一律平等」的規定形成具文，嚴重扭曲了
中山先生「扶植弱小」 的精神，對其他少數民族而言不甚公允。
（3）不符原住民當前需求：憲法增修條文第十八條第六款雖然保障原住民的受益權，
惟條文內容反比邊疆條款更為保守，不僅條文籠統抽象，也未保障原住民之自治權。
此外還特意把山胞和金馬地區並列，顯然有意否定原住民的「民族」地位與身分。再
加上名稱仍沿用山胞及選區劃分不當，因此原住民並不滿意。
基於此，一勞永逸之計似宜對我國憲法及增修條文之民族政策條款進行全盤檢討規刊
，並賦予原住民自治權，俾制定出符合時宜性及前瞻性之民族政策。
至於在規劃上似應配合當今民族政策潮流，以「多元主義」、「自主管埋」及「平等
共榮」等原則來重新整理規劃。其具體的修訂方式大致有三個可行途徑：第一個方式(
甲案)係採逐條修訂法，亦即將憲法本文中不合時宜之民族條款加以修訂，以使條文更
為精簡、合理。此種方式由於憲法本文變動較小，故不失為可行方式。第二種方式(乙
案)，是採取重新全盤修訂的方式，亦即除了保留有關民族平等的規定外，可將不符合
平等性及時宜性的條文加以修訂，同時將增修條文中有關山胞的條款加以合併重新規
劃，並增訂有關自治權條文，然後再將所有民族政策條文全部集中在憲法基本國策章
第六節「少數民族團體」中。經如此修訂之憲法民族政策條文將可簡化周密許多。此
一修訂方式雖較理想，但由於變動較大，其阻力也大，因此可行性較低。第三種方式
(丙案)
是僅針對憲法增修條文中之山胞條款加以修訂、合併，亦即將增修條文中第一及第二
條第二款有關原住民政治參與和第十八條有關原住民受益權部分加以合併，並參酌聯
合國之民族政策主張，增訂有關自治權及發展權條文，以因應國際潮流及配合原住民
當前需求。由於此法並不牽動憲法本文，因此其可行性也較大。茲將第三種修訂方式
（丙案）
列表說明如下：
丙案：僅修訂憲法增修條文之山胞政策條款
憲法增修條文之山胞政策條款
第一條 國民大會代表依左列規定選出之：
………
二、自由地區平地山胞及山地山胞各三人
第二條 立法院立法委員依規定選舉之，不受憲法第六十四條之限制：
………
二、自由地區平地山胞及山地山胞各三人。
第十八條 ………
國家對於自由地區山胞之地位及政治參與應予保障；對其教育文化、
社會福利及經濟事業，應予扶助並促其發展。···
修訂條文
以上三條因合併為：
『國家因正義原則及國際慣例保障原住民權益，並依其需要協助其語言、教育文化、
社會福利及經濟事業之發展，以促進各族群之平等與共榮。
原住民之政治參與、土地財產及自治權應予保障，其辦法以法律定之。
中央政府設民族事務委員會，其首長由原住民擔任之。
國家肯定多元文化，並採取適當措施，維護發展各族群之語言文化。』
臺灣原住民要實行自治，除了要在憲法上須先確立其自治權以為行使之依據外，在法
律上也必須進行配套，才能建立自治政策的合法性並確保其順利推行。中共在這方面
早就很重視，目前也以初步形成三個層次的民族法治體系。第一個是以憲法為基礎和
基本制度，可以說是民族法制的總綱；第二是一些貫徹憲法規定的基本法律，有的是
專門法，如「民族區域自治法」，還有其他全國性法律中涉及民族關係的部份，這是
中共民族法制體系的主幹；第三、是民族自治地方的自治條例和單行條例，以及有關
部門或地區處理民族問題的法令和法規等等（王天璽 1988：180 - 181；史筠 1988)
。
若依中共以上民族自治的經驗與作法，台灣原住民自治的法制工作，至少須制訂及修
訂的重要法規可能有以下幾個：
「中華民國少數民族自治法」：立法內容包括自治區域、住民與選民、自治事項、自
治機關、自治財政、中央和自治地方關係、自治地方司法、自治地方之族群關係等。
「原住民自治議會組織法」、「原住民自治政府組織法」：這些法規應由原住民自治
機關制訂，並送立法院核備。雖訂名為「法」，但因並非經立法院通過及總統所公布
，故仍非法律。
「民族委員會組織法」：規定民族委員會之組織與職掌。
「公職人員選舉罷免法」：規範有關原住民參與中央民意機關
四、行政可行性
自治制度的構成要素不外自治職權、區域及人民。若無職權，則自治有名無實。區域
則為自治職權所行使之地域範圍，無地域則自治無所附麗。因此，行政可行性之分析
所涉及的問題，包括自治的行政區劃、行政地位層級、執行機關的結構安排、執行人
員來源以及和外部關係等。
我國行政區域之劃分，係以1930年內政部公佈現尚有效之「省市縣勘界條例」為標準
，其第二條及第七條分別規定「其他特殊情形。」因此原住民自治區之劃分自可適用
本款所謂「其他特殊情形」。至於行政區域之劃分程序，依憲法規定係由中央立法並
執行之，或交由省縣執行之。惟憲法有關地方制度之規定，僅指省、縣、巿三種體制
及蒙古、西藏之自治制度，而縣以下之地方組織並未有所規定，因此，鄉鎮縣轄巿區
域之變更自無須經中央立法，亦即無庸先報請中央政府之核准程序。台灣現行地方行
政區之調整程序即由地方政府提請地方議會通過後，陳報上級政府核定。依此來看，
原住民自治區之設立，在程序上勢須先爭取地方民意機關之支持同意方可。至於在行
政區劃分及行政層級的規劃上可以有以下三種方案。
■三級制：自治匡、自治縣、 自治鄉
即三級制之原住民自治區和一般省、直轄市同級，自治縣和自治鄉同於一般縣鄉。在
具體規劃上可將現行30個山地鄉和25個平地山胞鄉鎮合併成一個省級原住民自治區，
其下設阿美、泰雅、布農及排灣等四個自治縣，其餘人口較少不夠建立自治縣的族群
則可在自治縣之轄下成立民族鄉。如賽夏自治鄉可劃入泰雅自治縣，鄒族自治鄉屬布
農自冶縣，魯凱、卑南及雅美自治鄉則可劃歸排灣自治縣。本案在中央政府方面須成
立「民族委員會」以專責少數族民族事務，其下可分原住民事務署及蒙事處和藏事處
，以兼顧政治現實。此外，各相關部會(如教育部、經濟部、文建會、勞委會及農委會)
也需兼理部分相關事務。至於省府山胞行政局則可裁併至中央及地方自治機關。本方
案由於較有足夠的面積和人口，而且區內漢族仍佔絕大多數，因此財源和人才較為充
足，自治權也較有可能落實，行政效率也可能較為理想。不過，由於現況變動較大，
且自治區所占面積己占全台一半以上，因此阻力太大，踩行的可能性似不大。
■兩級制：自治縣、自治鄉
即劃分為自治縣及自治鄉兩級，人口較多的阿美、泰雅、排灣及布農成立自治縣，其
餘人口較少的族群則成立自治鄉，並按其居地分別由各自治縣管轄。本案在中央政府
部分和前案相同，但省府「山胞行政局」須提升為「原住民事務廳」，以負責協調民
族事務。其他廳處局亦得設立專責科股，俾辦理原住民相關業務。二級制較前案對現
狀變動、衝擊較小，所占面積也不太大，且無論就自治的實質和可接受性來考量，有
其優點與可行性，但缺點是在行政體制上仍為四級制，行政效率可能較為迂緩。
■一級制：自治鄉
只劃分民族鄉一級，亦即把30個山地鄉及25個平地山胞鄉鎮巿，依族群及地理分佈劃
分為若干自治鄉，人口少之族群則可劃歸到鄰近之自治鄉。此案由於自治單位過小，
在人才和經濟上並不適於行使自治權，且與目前山地鄉之地方自治並無太大差異，不
過可因而取消山山及平山之不合埋劃分，而且若能落實自治，對於原住民權益的保障
及文化的維護發展仍有相當意義。
以上三種行政劃分都可能共同面臨一個問題，就是自治區內之漢族仍為多數
， 因此如何妥善處理族群關係，以兼顧其利益，也是必須嚴肅思考的政策課題。
自治制度的核心和主要標誌是自治權，如果法律上對自治機關的自治權不作具體規定
，或者是規定了但實際上不能落實發揮，那麼，所謂自治也不遇是口惠及形式而已。
因此，自治權可以說是衡量自治程度的一項根本指標。
那麼原住民實行自治應有那些自治權限呢？我們先來看看中共少數民族所擁有的自治
權。根據中共現行「憲法」和198d年制定之「民族區域自治法」以及其他相關法律和
政策實際運作來看，少數民族自治地方的自治權計有以下幾個方面：(翁松橪1988；國
家民委 1990)
■政治方面的自治權
j制定自治條例和單行條例，但須向上一級人大常委會備案。
k 對上級國家機關的決議、決定、命令和指示可變通執行和停止執行。
l 組織民族自治地方的公安部隊。
■經濟建設方面的自治權
j安排和管理地方性的經濟建設事業。
k制定經濟建設方針、政策和計劃。
l管理隸屬於民族地方的企事業。
■財政方面的自治權
j安排屬於民族自治地方的財政收入。
k制定各項開支標準及補充規定。
■文化建設方面的自治權
j使用和發展民族語言文字。
k自主發展民族教育事業。
l 發展各種民族文化事業。
m推展國內外各項交流活動。
從以上中共少數民族的自治權內容來看，少數民族的自治權似乎很多、很大、很廣。
那麼，台灣原住民若實行自治其自治權究竟應有那些呢？原住民應自治到何種程度呢
？由於大陸和台灣的民族自治條件不同，因此自治權似不可能和中共少數民族一樣，
不過我們認為，最起碼必須賦予的是自治的選擇權、立法權 (制定自治規章)、財政權
(預算、稅課、經營民族事業)、行政權
(組織權、人事權、地方治安)以及民族化等方面
，如此才能體現或兼顧自治的實質與形式。
至於中央政府與原住民自治地方的關係，其具體內容可以包括幾個方面：
（1）
原住民自治地方之最高監督機關為行政院，且亦受國家立法、司法、考試、監察方面
之監督。
（2）
中央政府保障原住民的自治權，並加強民族政策的教育及政策執行成效的評估。
（3）
中央政府在制定國家經濟及社會發展計劃時應包括自治地方，並作出有利的安排。
（4）
中央政府應設立基金，協助原住民自治地方各項事業之發展，並培養各種專業人才。
最後，關於自治執行人才來源問題。目前山胞民智已高，自治人才足，其來源除了現
有之山地行政人員外，短期內人才的補充可舉辦原住民自治機關行政特考，以網羅原
住民歷屆大專畢業生及有興趣的漢族人士參與原住民自治工作，或者在國內各相關學
術單位召收自治幹訓班。長期之計則以興辦民族學院，或在華東大學成立民族學院以
確保自治人才來源。
伍、 原住民自治的得失
經由以上對自治政策可行性的分析結果，原住民要實行自治，目前無論在政治、經濟
、法律及行政的可行性方面似乎面臨不少主客觀的限制及困難。但是假定我們
要推展自治制度，那麼原住民自治究竟有何優點與意義呢？是否也能彰顯出自治的
價值呢？而原住民實行自治又有那些缺失呢？
一、自治的可能優點
■彰顯社會正義
推展自治制度將使弱勢的原住民群體獲得較多的照顧，符合了「劣勢者利益最大化」
的公正決策原理及社會正義原則 (Rawls1971)。原住民目前正面臨生存及傳統的危機
，他們有權在這裡生存，這其中有其莊嚴的求生意義。此外，原住民自治亦將使原
住民獲得一些尊嚴，在心裡上多少可得到一些平衡，而在一個民族遭逢巨變時，為
他們建立自尊與文化意識，並還給也們一個健康的生活環境及自然空間，也只是社
會正義。
■保障弱勢者權益，彌補民主政治缺失
民主政治係以多數決為其基本決策原理，因此若不能在多數與少數之間取得均衡，或
在制度上作特別安排，少數民族便無由保障其權益。而在現行體制裡，原住民在權力
運作過程中無足輕重，其意思與願望難以充分表達。但若採行自治
，原住民則可直間接參與政治過程並自主管理其地方事務的決定與執行，進而保障其
權益。
■因地制宜，適應原住民需要
國家政務日益繁重，不免統籌不週，若能將民族事務授權原住民自治機關處理，其程
序簡便，不僅可提高行政效率，也可減輕國家對山地行政之負擔。其次，原住民對其
地方事務知之最稔，事務之利弊得失必深切明瞭，自治制度係從各族群的具體情況出
發，可因地制宜，易於表達民意，以供政府採納，作確實有效之措施，因而其興革損
益自能符合其本身需要，並有效增進其福祉。
■發揮人民主權理想，滿足原住民需求
自治的思想基礎乃在經由自由意志，讓他們在沒有外在的干預和限制下處理地方事務
，以保障自己權益，並對自己的行為和命運負責。這和現行的國家地方行政機關只是
國家的工具，為國家而行為有很大的不同。而自治制度不僅可發揮人民主權的理想，
亦可滿足其追求自主的政策需求與偏好。這項原則在民主社會甚為重要，理由是，民
主社會公共政策的決定包涵了一個前提，就是我們必須尊重人民自己的選擇，因為我
們必須尊重「人民」及其「尊嚴」。(Coodin 1982：75-6)。
■促進多元文化的發展
現行山地行政體制漠視地域的特殊性，因而原住民傳統文化逐漸消失，也損傷了原住
民之自尊心及自主自立精神。事實上，地域社會文化的存在，從人類文化的觀點來考
量，實有其崇高的意義，因為它不僅對少數族群的自尊有很大的功用，也可予大社會
民主與活力及豐富的文化，而少數族群也才會更樂意與大社會融為一體。原住民若實
行自治，這不僅是一種象徵，同時也是一個機會與可能性。因自治的本質在於自主管
理及注重民族特色，因而可自主發展民族教育文化事業，這對於原住民社會的重建及
搶救瀕於消失的原住民語言和文化將有很大的幫助。而經由自治，原住民才得以改造
其社會，使其文化有一再生的空間與契機。
■培育自主自發能力，開發其潛能
假如創發性及主動性是人類可欲的特質，自賴發展為山地政策的目標，那麼，原住民
經由自治制度之自主管理，應可塑造出一個能讓他們自我發展的環境，並調動其積極
性，開發其潛能，進而增進其知能與自信力。而經由自治，本於權利與責任，亦可提
供民主政治之自我訓練，並有助於國家民主政治的發展。此外，分殊化的地方制度也
有好處，不僅可讓人民更有選擇性，而且政治試驗本身也有其價值，不管成功或失敗
，都可以從中學得寶貴的經驗。
■有益於政治統合
從某一角度看，原住民實行自治可能實際上對其問題的解決並沒有實質的幫助，而且
其結果也很可能和美國的印第安人及中共少數民族的自治一樣，並未使他們同時享有
實質的政經資源，不過，這個「形式資源」的功能亦不容忽視(謝世忠1992：16)。當
前原住民之困境似非現行政策所能因應，倘問題繼續惡化，對大社會必有所衝擊，若
原住民自治則政治上之民族問題基本上即獲得解決，且可讓原住民對國家建設有參與
感及成就感，而不再是被排除於外的旁觀者及依賴者。這樣讓他們主導自己，自理自
己的結果當然也較可能促進其健全發展，並強化其歸屬感及對政府的向心力。
■順應世界潮流，提升國際形象
當今世界各國民族政策莫不逐漸邁向民主、開明的方向。中共在歷經文革「民族融合
風」之慘痛教訓後，目前其民族政策已較以往更為寬大、多元。而隨著現代人權理念
的發展以及全球原住民自覺性的權益抗爭，目前聯合國及國際組織也愈來愈重視各地
區少數民族的權利，認為對他們生活、文化的保障和尊重不僅符合正義、平等的原則
，也是全人類文化最寶貴的資產，因而修訂了「原住民及部落民族公約」。新公約在
基本方針上改採多元主義、自主管理及發展原住族群等新政策。此外，聯合國也即將
在聯大通過「原住民權利宣言」，強調原住民之族群認同權、決策權、自決自治權、
發展權及文化權等等。因此，台灣原住民若能實行自治，除可因應世界潮流外，亦可
提升我國之國際形象。中共一黨專政，民族問題又複雜，尚能實行開明的民族自治政
策，而我係民主開放社會，又怎可讓中共專美於前？
二、 自治的可能缺失
事實上任何政策都是利弊參半、優劣互見的，自治政策固然有上述許多優點
，但也有其潛在的政策成本與副作用。這些我們都必須事先加以估計，才能做出「理
性的抉擇」。那麼原住民實行自治的可能缺失有那些呢？
■保護主義的副作用
在某種程度上，自治制度確實可以保護少數民族文化，因此，許多國家採取自治的作
法，一方面加速其發展，維護其傳統文化，同時也彌補以往對少數民族所造成的傷害
。不過，自治制度也是一種優惠措施，基本上仍屬「保護主義」的意識形態，因而並
不見得有利於原住民尊嚴的重建及偏見歧視的消除，長期而言，對於原住民族的競爭
及信心的建立可能反而更為不利，而且自治制度使人民之注意力及向心力往往集中於
地方，容易養成地域觀念，並加深社會隔膜。
■自治與平等的矛盾
民主社會中之公共政策的決定固然要尊重人民的意願與抉擇，但他的選擇也同時影響
他人，因此尊重人民的偏好與尊嚴並不是要不許成本地保護其選擇的自由(Cohen
l971)。
基於此，原住民自治對於不願自治的原住民個人而言可能並不民主，也不公允。此外
，自治制度也不能確保原住民各族群間的平等性，而一般社會的弱勢者及自治區內的
漢族，也將可能會有所抱怨，帶來平等的矛盾，甚至惡化族群關係。
■民族紳治的陷阱
理論上來說，自治的本質應在民治，亦即由地方人民依自己意願處理地方公共事務，
但自治制度真能將社會資源及成本公平地分配於原住民各階層嗎？根據實踐經驗，民
族自治制度實際運作的結果，若自治監督不周，地方民族事務往往為少數菁英所把持
、操縱，變成「權在於官，不在於民」的流弊，而淪為民族紳治。也就是說，自治政
策的受惠者極可能侷限於民族菁英及士紳階層，而不能落實至一般民眾，因而反失去
自治的本意與目的。
■自治效能無法確定
平心而論，民族自治政策並非萬靈丹，並不一定能達成政策預期的結果與目標，而且
也不一定能充分解決原住民當前困境或滿足原住民的需求。因為原住民社會與平地社
會的發展差距，乃是台灣城鄉發展不均的一部分，有其結構性因素，而原住民實行自
治之後，似仍無法避免平地社會政經勢力強烈的衝擊，其結構性劣勢亦難以更轉，其
發展也必受限制，因而原住民自治的結果反而可能擴大發展差距，並使台灣的城鄉發
展更加不均。因此，企圖透過自治制度來解決原住民當前困境，或消除社會偏見與歧
視可能並不切實際。
陸、結語
本文論述的焦點乃在分析原住民實行自治的可行性及其利弊優劣。根據初步研究結果
，原住民對山胞政策的滿意度並不高，菁英階層不滿意的比例不在少數。原住民也認
為當前山地政策並未落實地方自治，且調查結果約有七成左右的原住民贊成「族群自
治」，因此可以說對於成立原住民自治區有相當高的共識與偏好。然而，自治政策在
可行性上目前仍有許多問題有待克服；例如民族自治制度並不容易為台灣社會所支持
、接受；原住民實行自治之法源並不明確，而且需修(制)訂一些相關法律；在行政可
行性方面也有若干技術上的困難。上述困難有些困難確實是客觀不能改變的限制，然
而也有一些是人為主觀的因素。例如，財政、法律及行政上的困難並非真的無法克服
，而只看吾人有無決心罷了。一般來說，民族政策往往與歷史文化、經濟利益、恐懼
心理和權力相互糾葛(Lockard1975：249-258)。若以此來看，台灣原住民要實行民族
自
治真正難以克服的阻力，恐怕就在這幾個因素上。
本文第二個分析焦點乃在權衡原住民實行自治的得失，根據粗淺分析的結果，其利似
多於弊，而且一些自治的缺失亦可事前預防或事後補救。總之，綜合來說，自治政策
似較能兼顧政治秩序及多元文化，並符合社會變遷的政治倫理及民主原理，而且也較
能順應當代民族政策潮流及體現社會正義。然而，由於自治政策之決策情境至為複雜
，況且吾人對於理想的民族政策仍缺乏共識。因此，從應然面來看，自治制度固然有
其可欲性，惟若從現實面來看，自治政策必須克服的阻礙還是很多。綜合考量「應然
面」及「現實面」，本文對於原住民應否自治的問題，提出以下幾個政策可擇方案。
甲案：區域自治
亦即將現行30個山地鄉及25個平地山胞鄉鎮，分別依其地理、文化、人口及行政便利
等加以合併，並按各族群條件成立三級制或二級制之原住民自治體制。在推行方式上
可採取各族群同時自治及逐步自治的方式。所謂逐步自冶，即採取漸進主義的決策方
式，由某些族群先進行自治的「試點」和實驗，在自治權的內涵上亦逐步充實，邇後
則可視情況加以調整。
乙案：民族自治
目前由於原住民人口分佈並不集中，且人口逐漸都市化，使得民族與地域無關，因此
若上述區域自治在實踐上阻力太大，似可以「民族」自治來代替「區域」自治，亦即
用人口登記的辦法，把散居台灣各地的原住民組成一法定的民族聯盟，並由各族群成
立一全國性之「民族議會」，採議行合一制，讓原住民自主管理其事務，形成一個與
地域無關的原住民共同體，以保護其文化及權益。惟這種超地域的自治方式究竟要如
何落實，而且是否可行，仍須進一步研究。
丙案：強化現制
現行山地鄉即有自治之雛型，因此亦可在「行政院組織法」、「行政區劃法」、「省
縣自治法」、「直轄市自法」、「創制複決法」 及 「財政收支劃分法」 修
(制)訂時，
加入有關原住民自治之相關條款，以強化其現行自治之不足。
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