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標 題: [SCCID]【關懷農林土地】水土不保法奈何？！（陳玉峰）
發信站: 中山計中和煦南風 (Sat May 25 18:49:08 1996)
水土不保法奈何！？
文：陳玉峰
當前環保人士所殫心竭慮關注的水保法，在本質（法理）上又無法超
越森林法，註定又是頭痛醫頭的陳腔濫調！
因此，我們在此建議，中央不必如此集權，也不必在怪罪地方政府執
法不力，乾脆，接受地方縣、市政府申請代管．．．．．
依據官方文件宣稱，有鑒於台灣地形陡峻、颱風豪雨頻繁，地表沖
蝕及崩塌問題相當嚴重，且水庫淤砂問題亦嚴重影想水資源之保育。
因此，早在民國五十八年即委託中華水土保持學會研擬「水土保持法
」草案。後來，拖了七年之後，因為「山坡地保育利用條例」於六十
五年公告實施，「水保法」遂造暫停。後來，又過了十五年之久，因
莫瑞、琳恩颱風、豪雨之災情嚴重，才發現「山坡地保育利用條例」
僅規定山坡地範圍內應實施水土保育工作，更荒謬的是，這條例的適
用範圍只限於「農業用地」為對象。至於面積最遼闊的高山林地、水
庫、河川集水區．．．．等水保工作，尚缺專業法規來據以推行，因
而新近才再度想到需要水保法。
換句換說，從原先天縱英明、高瞻遠曙地想要訂立「水保法」，經
「山坡地保育利用條例」立了「半個法」，到天災地變、痛未定思痛
，引發社會大眾重視，才想到高山林地等，也需要做水保，因而忙著
找法令依據，終於責成時下二度擱淺於立法院的「水土保育法草案」
問世，且列為重大民生特別法案之一，這段過程前前後後經歷的二十
四個年頭！
而目前之所以未能在立法院迅速三讀通過的主因之一，殆為環保人
士深感草案條文的不當性，或更恰當的說，通過這種法令實無助於台
灣水土安危！因而屢屢呼籲、公聽、陳情、遊說，要求審慎審議，因
此而進度緩慢。
表面上看來，此一悠關全台生態系安危的重大法案，實宜儘速通過
，執行，為何環保人士卻高喊不宜！？而立法院是否能順利制定完善
的法另！？其癥結何再？民間團體是否真洞蠋行政與立法的根本弊端
！？以下我們視就法令規章的內涵，剖析台灣的荒謬性。
其一，從水保法立法緣起及其經歷，我們可以理解這個政權並無誠
意真正為台灣做事，充其量只是在萬弊叢生之後亡羊補牢措施，更不
是根本性地解決問題。換言之，別國是「立法治本」，我們是「立法
治標」。也正因立法總在積弊之後，其可行性必然大打折扣。另一方
面，立法只講「原則性」，且「不溯既往」，立法之後無濟於前弊，
甚至因新舊差別待遇而產諸多民怨與公平、客觀性的懷疑。
其二，從立法針對的目的與範圍檢視，「山坡地保育利用條例」所
稱的山坡地係指國有林、試驗林、保安林以外，經省市主管機關劃定
、公布的地區，且以農業用地為對象；水保法則針對高山林地、水庫
、河川．．．．等範圍而設計，但如今草案第十二條直接宣稱廣大高
山林區的水土保持處理，由森林經營管理機關策劃實施，且私有林亦
歸其輔導。也就是說高山林地仍然轄屬另一特別法－－森林法的領域
，絲毫不因水土保持法之新設而有所牽制；第十六條之於國家公園土
地，處理方式則為呇機關會同監督辦理。另一方面，森林法第十六條
也規定國家公園於森林區域者，各單位配合公園計畫經營之。
事實上這些法令的本質實為分地盤、搶領域，遇有擺不平的，再尋
求立新法罷矣！我們在此建議主管當局的農委會，不妨依據現行法令
規章與各管轄區域，作出表圖；再依據全台實地水土流失的災難區，
尋找出該嶞責任的管理單位及適用法令。此一比較後，吾人即可明白
為何當前的水保法無論如何完善，對台灣的水土流失的困境，難有具
體的幫助！因為台灣數十年來水土流失的始作俑者，以迄今之潰決地
區，正是泰半坐落於管轄有人的林業單位轄區。即令位於三不管地帶
，或多單位重疊區，在人治的特徵下，亦難有水保法使得上力的餘地
。
其三，上一點提及的，即各單位據地盤分治的現象，涉及各自依的
法規，也就是各有特別法，例如國家公園法、森林法、文化資產保存
法．．．．．．，不同單位各有尚方寶劍，宛如封神演義，妖道神仙
各祭法寶，每有新機關設立（例如幾個國家公園），必然引起紛爭不
斷。表面上各引專業、法規據法理力爭，實則為醜陋派系爭權奪利。
最後的處理方式往往走上所謂「黨政協商」，犧牲的又是土地與人民
。
執政的各級單位向來欠缺國土全面觀的格局，也沒有世代同根的鄉
土觀，對待台灣資源，其所考慮的，不是整體性、長遠性的解決，而
是本位主義的分臟與分治。同時，最最根本的法理基礎上，執政單位
寧可捨棄在各特別法之上位，訂立環境基本大法，乃至將環境權落實
於憲法位階，其寧可放縱萬法並行，誰也不比誰大，如此而普遍預留
「人治」的生存空間，誰能擺平爭執，誰就是老大；也唯有大老，才
能出面擺平。
其四，台灣的法規只用來對付人民，至於所謂的公權單位，不僅無
有制式或司法監督，法規更直接賦予毫無準的行政栽量權。例如森林
管理單位的林林砍伐，不需任何評做或檢討，也不必一定要做水保，
水保法訂立之後，也直接賦予林務單位的栽量（甚至監督民有林）權
；國家公園砍樹、蓋違建，沒有任何法令可加以規範。充其量又是「
各單位協調之」。至於人民的案件則萬法齊下，只有後門是最容易的
「法條」。
換句話說，這是從上述各點延伸下來的弊端。如果我們仔細檢視台
灣的法令條文，或可理解為何我們的法規只會「整死了守法者，鼓勵
了大量的違規者」！
試舉民國七十七年十二月，山地農牧局出版的「台灣省加強山坡地
保育利用管理查報、處理依據之法令條文摘要」一書說明之。
其可查報處理的第一項列「濫墾」，也就是「未經核准在國有公有
地內濫墾、造林、建築房舍、採掘土石、樹根或其使用行為者；在核
准開墾之國公有地宜農牧地上耕作，而未依照規定方式及期限實施水
土保持處理者；經編為林業用地之土地擅自變更非林業用途使用行為
」，對濫墾行為的處理法令，至少有森林法、土地法、山坡地保用條
例、台灣省保林辦法、台灣省水庫集水區治理辦法、台省防止濫墾、
濫伐措施方案、風景特定區管理規劃、國家公園法、都市計劃法、飲
用水管理條例．．．．．．等十四項法令依據，以及四十二條條文規
定。而這等天羅地網的佈陣下，要「依法」申請在承租林地上種植茶
園、檳榔的可行性多高？然而，阿里山公路兩側在新近五年來茶園、
檳榔、整地、房舍之氾濫，原造林、竹林的剷除與大規模地形之變更
，依據上述十四項法令四十二條文無「法」可侍候！？而立了新的水
土保持法之後，就能整治！？大橫及台十四甲支線兩側超限利用的山
坡地、各大水庫集水區系的高冷蔬菜果園．．．．．．，真的無法可
管、無權可治！？真不知「政府」在那裡！？
可查報「濫伐」的法條有十二項卅二條文，可查報「土地超限利用
」者五項十七條、可查報「開挖整地建築房舍」者有九項四十三條文
，可查報「開挖整地供其他事業目的使用」者有十五項、五十條文．
．．．．．，這些林林總總的牛毛條規，正是「盤根交織、窒礙難行
」，唯有特權及公權山頭可以橫行無阻。事實上，台灣的土地管理水
準，不僅官官相護、法法助紂為虐，不訂也看似不可，訂了也不能底
抽薪！為什麼會陷入這等泥淖呢？
除了環境基本大法、環境權的害法依據之闕如以外，尚有法令本身
的技術問題、司法不能獨立、法治基礎等等文化性問題，以及根本的
、荒謬的政治結構所拖累。
其五，台灣多年的行政特徵之一，即由政治架構牽引科技官僚，設
計統治技術的模式。此可由行政官員的心態、科技官僚的本位。老大
與膚淺，反映在法令的制定與執行細節而得知。
試看「水保法草案」立法重點之一，建立專業技師制（對公家單位
依然賦予資格問題的行政栽量權），以及將來繁瑣法條、作業等規定
，在在反映濃厚的科技掛帥本質，造成專業藩籬與神祕統治的迷障。
他們寧可相信一堆紙上作業的假象，卻不願採信直觀、眼見、經驗的
事實。研擬草案的專技成員，通常不其瞭解台灣的現實狀況，即或清
楚，卻拘泥於慣例，甚或統治優越心態，儘管搞些尾大不掉、艱澀難
解的規定，最後的栽定者，仍然落在自由心證上，但已欠缺公信力矣
。
當今世界保育的重大難題之一，在於土地或生態體系的分割（離）
化、島嶼化，及其產生對物種岐異的威脅。而因試圖藉助經營、管理
的技術或生態理念的應用，來挽救日益惡化的生態災難。不僅施政，
營建等硬體或軟體，強調整體論（ｈｏｌｉｓｍ），在價值、哲學觀
亦不斷乎籲這等自然倫理的理念。而台灣長年來卻反其道而行，不僅
從政治結構導引分割、分贓、分治的本位主義，在教育面向也創造出
訓練科技匠的官僚訓練所，嚴重阻礙健康民主制度之發展。土地利用
問題遂在長期官民隔離、人謀不臧的戕害下，繼林業、礦業之後，山
地農業形成水土不保的禍源與夢饜，濫墾情形的加速惡化，卻不見有
關單位勇於面對時弊，挺身而出；在法令條文的增修方面，復滯留於
細節表象之爭議忽略整體性現實面與長遠性的思慮。凡此，充分反映
當代土地倫理水準的低劣。
將近二十年來，我們走過山林寸寸血肉麋爛的土地，眼見傷口不斷
擴大，法令隨之而日趨完善，摧殘的暴力也日益拓展！不論口舌如何
巧妙，文宣如何遮天，我們只知台灣逐次走向不歸路的事實，水土不
保法奈何！？當前環保人士所殫心竭慮關注的水保法，在本質（法理
）上又無法超越森林法，註定又是頭痛醫頭的陳腔爛調！因此，我們
在此建議，中央不必如此集權，也不必在怪罪地方政府執法不力，乾
脆，接受地方縣、市政府申請代管，例如先由宜蘭、高雄兩縣試辦，
將該兩縣境的山林農牧等土地管理，統由縣政府全權處置，中央可保
留回權及執行監督權，以五年為一期，觀察其實效評估全面實施的可
行性。至少，總比繼續讓它爛下去有希望吧！
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我達達的馬蹄....★
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