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發信人：SCCID (南方社區文化互動式資料庫) 看板：sccid-crisis
日期：Mon Apr 24 01:43:00 1995
標題：再談山地違規農業（陳玉峰）
「農業上山」濫觴於伐木營林結束之後，殆以清代台灣北部之茶園
為□矢。然而，其劇烈的畸型發展，嚴重摧殘台灣山地，形成全台生
態體系的最大亂源，則不過近十年事。
事實上山地農業的研究，台灣至少已有五、六十年的歷史，且自日
治時代即達相當水準，並影響國府治台初期的農林立論。當時即已強
調山地農業之異於平地農業，有識之士再三呼籲引進物種時，必須考
慮病蟲害的問題，他們認定山地為生態上的清潔區，利用的種苗最好
是就地培育繁殖，不必求速，且萬不得已引進非當地物種之際，必須
嚴加檢驗。
即令完全贊成開發山地的主張，亦甚重視山地的安危，其所發展出
的農業是謂「立體農業」，也就是「樹木的農業」，並非只把平地的
那一套搬上山了事。當年耕地的標準，以美國而言，坡度五度內為準
；五～二十七度的範圍，必須築為梯田；二十七度以上，則應當保存
森林。而日治台灣對坡度的規定，以二十五度為上限，至於三十度
以上的山坡，絕對禁止農業。然而，當時台灣的實際情形，耕地通常
上達十五度，十五、三十度則為梯田或混林農業。
再則，日本人對台灣山地農業的要求，農產品之於山地移民大抵以
自給自足為目標，而且，對於標高五○○～一、八○○公尺的所謂暖
帶林地（佔台灣林野面積百分之四十八），主張至少應以五分之三的
面積，作造林等純林業，充其量增以一些副產；農業的利用係採農林
交替方式，也就是樹木與草本作物交替栽培，不僅空間利用如此，時
間系列依然，如此方可保存地力、預防災疫。換句話說，其山地農業
的政策，力主治水及地力保持為優先，以限制耕作及強制輪作為手段
，並不斷研究，創造本土農林經驗暨傳統。
可嘆的是，國府接管台灣以降，初期剷除最具經濟價值的林木，中
期側重貿易工商，晚近則忙於政爭，主導美國菁英，環繞現世利益
團團轉，對世代土地長遠發展與智慧之規劃，自來皆惡意缺席。加
以最近十年來，正是台灣社會規範全面潰決的時段，人民不再相信任
何法律的公平性、絕對性；更因農業政策搖擺不定，農民變成畸型社
會發展的最底層，權益嚴重受損，再以土地惡性炒作、推波助瀾，因
而農地大幅拋售，農業結構丕變，部分農民或投機眾尋求高利潤、圖
一時的風氣大開，故如檳榔、茶園、高冷菜蔬等逃漏稅制、傷天害理
的牟利行為，近年來一發不可收拾。相對的，地方政府之官僚習氣及
舊慣未改，數十年黑鍋更無能解開，得過且過，遂令台灣土地徹底進
入無政府狀態。
面對全面性違規的事實，各級官僚不僅呈現癱瘓現象，更不敢「冒
犯」所謂的「民意」，故如山地放領益發守不住最後防線；而民間環
保團體亦尚不能擺脫「只打官僚」的傳統，或不願正視草根的環保、
保育工作，才是真正的挑戰與目標。是以全面性違規農業的溫床形成
，山坡地的管理完全談不上，農林廳、農委會等農政龍頭只能打打高
空，例如二年前即提出五年內台灣檳榔年產量將達二三四億粒（當時
種植面積為三三、四八七公頃），平均每位國民年消費約一一七○粒
，將面臨生產過剩的現象，因此呼籲農民不要再盲目種植，但其對絕
大部分的違法檳榔園卻只能宣告：「有必要依據山坡地保育利用條例
及造林辦法等規定，研究禁止或取締！」
查台灣山地，除了國有林班地、地方政府管轄地之外，大抵以山地
保留地租造林地為大宗。山地保留地係政府為保障原住民生計，經多
次登記、放領、變更而得，照理說其經營、使用只限於原住民。一九
九○年三月十五日，行政院院會再通過「山胞保留地開發管理辦法」
，也就是依據山坡地保育利用條例第三十七條、農業發展條例第十七
條規定，明定山胞申請設定保留地率作權、地上權的面積；建築規定
；土地承租之不得任意轉讓，且移轉承受人以山胞為限，並界定政府
指定的特定用途範圍；規定山胞不能繼續使用所取得權利的土地時，
得由鄉（鎮、市、區）公所收回改配之程序及地上物的處理。
一九九一年秋，行政院土地問題專案會議，於十月十六日決議擬建
立區域土地開發許可制度，並藉以課徵「發展影響費」，讓土地開
發人償付基地開發所增加的公共設施成本。亦即針對變更土地使用性
質者，必須提出「開發許可」申請，經縣市政府同意後，方能進行建
築許可的申請。
夥同林林總總的法令條文不下千條，卻無阻於平地人在山地的肆虐
！因此，就保留地的山地農業問題，有必要仿照去年之查驗「假農民
」的作業，徹底清查「假山胞」的為害！及早遏止此一愈演愈烈的歪
風。
上述大抵援引日治時代的土地倫理，說明四十餘年來輕忽土地生態
準則、罔顧台灣長遠生計的政策、結構及土行偏差現象，除非當局願
以國家層級的誠意，集結行政魄力與決心，力矯此一跟越世代的根本
大計，否則，以農委會此等近乎幕僚的寥寥數位科員，充其量只能作
作文宣，貽誤國家永遠基業。
其次，就經濟利益層面估算目前山地農業之得失。
以溫帶美國林務署的評估計，每消除一株五十年生的樹木，每年將
增加國家六、八二五元新台幣的支出，亦即空氣調節費一、八七五元
，庇護野生動物費一、八七五元、空氣污染防治一、二五○元、減少
水土沖刷一、八二五元。相對的，台灣陡峭地勢以及極端天候的風化
下，水土流失之劇烈，十百倍於溫帶國家，故而就一株樹木的消失，
其對水土保持的效益，以最低倍率估約美國的十倍計，則一株樹木的
年均效益約遠二二、○○○。
如此，以阿里山公路兩側坡度超過四十五度的坡地為例，原柳杉
林或相思樹林每公頃林地約有一千株，則每年該森林的社會利益至少
應有二千二百萬元之價值。
今將森林砍伐，改植茶園，則此利益消失，平添等值之社會成本。
具體實例可反映於曾文水庫的困境，因一九八八～一九九一年阿里山
公路茶園之快速膨脹，一九九一年秋季，水庫即出現空前旱季，導致
隔年休耕鉅大損失。但此僅僅為立見損失而已！反之，估算轉變為茶
園的利潤如下。
以中海拔所謂「高山茶」推算，一公頃林地可收冬茶約二五○斤、
春茶五～六○○斤（含茶枝），夏秋茶介此間，亦即年四採，且該年
氣候和暢，無特別天災，則扣除工資及其他成本之後，淨利約五十～
六十萬元。至於低海拔賤價茶恐不及十～二十萬元。假設所有這些茶
園的所得利潤但歸開墾者（或地主）所有，則每當中海拔山地茶園的
地主獲取一元新台幣的利益時，台灣社會必須支付四十四～三十七元
的損失！如此的山地農業施行時日愈久，形成國家有形、無形的天大
負擔愈加嚴重，造就的，必將是子孫們無窮的禍患與無可彌補的損失
。
另自全台水資源源觀點省思。由於多年來經常發生水旱並生（其實
這是同一事實的兩面，亦即山林的基本功能因伐木而破壞後，水土不
保所帶來的季節性問題），要求存水、貯水，也就是盲目建水庫的呼
聲催得急。不幸的是，水庫的壽命、安危，端賴水庫上方集水區系的
健全與否，台遇在林業摧殘之後，繼之以違規農業落井下石，導致水
庫之利未見，水庫之害先至，可預見未來五～十年內，台灣的水庫將
因淤積乃至有可能崩垮的危機，必將令半數左右的水庫陷入恐怖的「
定時炸彈」時期。因此，國建計畫的廣闢水源、水庫，與其說是未雨
綢繆，不若說是鑄下惡果，以長遠計，遠不如徹底解決山地土地違規
農業暨其他不當土地利用形態為要。如果將之風險危機亦估算為山地
違規農業的成本，則將形成一利萬害，得不償失的公害，可譬之為土
地的惡靈！
總結我們對違規山地農業的調查與觀察，其弊端起於先前政策失當
、繼之以行政失責，加上台灣這片土久來欠缺具備智慧、遠見、愛心
與魄力的政治家們，以歷史破天荒的決心，力挽狂瀾，針對百、千年
土地大計，花費一、二代的代價痛下針砭，配合自產經以迄教育文化
全面革新，建立政府公權貫徹之力，否則，難有起死回生之計。
至於老生常談、頭痛醫頭的建言如下：
一、全面清丈山地土地，揪出「假山胞」，土地還發原住民。
二、限期解決違規山地農業，或至少，全面停止核發山地開發之土
地變更、建築等等申請案。
三、建立全面土地監控系統，以人造衛星或航測定期偵測新違規地
，一遇違法土地案，立即締，並施以重刑。
四、裁撤農委會，由農林部統籌規劃全國國土規劃。
五、停止所有買辦文化、政治酬庸的「研究、規劃」案，改採以民
間團體（例如環保團體）進行草根保育運動，進行社會改造運動。換
言之，「以民制民」的時代已屆來臨矣！
六、對目前尚未有污染地，一律停止開發十年，自今年開始訂為「
國土保養十年」時期。
除了政府與全民能夠進行的改革行動之外，奉土地之名，我們仍需
虔祈禱！祝福台灣！
一九九三、三、十一 中時晚報
本文取自晨星出版社--土地的苦戀（陳玉峰）
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