宋小莊：內地進行的憲制改革
http://news.mingpao.com/pns/dailynews/web_tc/article/20170120/s00012/1484849385220
【明報文章】
去年12月25日十二屆全國人大常委會第25次會議閉幕，會議表決通過在北京市、
山西省、浙江省開展國家監察改革試點。由監察廳、反貪局和檢察院3個現行的
職能部門整合成為監察委員會。如果試點成功，將在中央建立監察委員會，並在
全國推廣。
改革有新發展趨勢
在沒有試點結果之前，任何評論都言之尚早，但這意味着內地改革有新的發展
趨勢：
一是經過試點才進行重要的體制改革。中國地大人多政情複雜，任何改革只要
可能，就應當進行試點。既可能在一點試，也可以在多點試，正確處理好局部
和全局的關係。有些局部改革的試點，可以推廣到全局，試一點就夠了；但全
局是有差異性的，可能就要試多點。各試點有未必相同的經驗教訓，推廣時就
可以有所吸納、有所調整、有所改進、有所概括。
與自然科學的研究可以在實驗室進行封閉實驗不同，社會科學領域的研究就未
必可以這樣做。任何制度實施前，也未必有這樣的試驗室。未經過測試，就貿
然推廣，就容易出錯；出錯了再糾正，就比較困難。即使外國有經驗，但各國
國情有別，也不能簡單移植、生搬硬套。內地的文化大革命，就是這樣的改革
，撥亂反正就不容易。香港進行的教育改革，也可以找到不少例證。現在中國
將進行監察制度的改革，在推廣前進行試點，是有積極的意義。
二是改革的目標是提高治理水平、整合改革力量、提高成功機會，但要避免架
構重疊。早在2013年習近平關於《中共中央關於全面深化改革若干重大問題的
決定》的說明就說：改革「是為了解決中國的現實問題」、「改革是由問題倒
逼而產生，又在不斷解決問題中得以深化」、「舊的問題解決了，新的問題又
會產生，制度總是需要不斷完善」。眾所周知，中國的反貪反腐工作在黨政軍
幹部中取得舉世矚目的成就，但司法體制和運行機制等的改革還有待深入開展
；在行政體制和運行機制的反貪也取得一定成就，但謹小慎微、裹足不前的風
氣又有所增長，對行政效率產生一定影響。
凡此種種，都要加大改革的力度、技巧和智慧。既然監察廳、反貪局和檢察院
3個現行部門的職能有相似，又有相異，發揮「1＋1＋1＞3」的作用，就可以
整合成為監察委員會，可以提高改革的信心、衝破思想觀念的障礙。在處理
具體問題的同時，也可以兼顧頂層設計和整體謀劃的關聯性，這樣就可以推進
全面深化改革、提高治理能力和水平。
三是監察委員會的改革是否將導致「五權憲法」的出現。「五權憲法」是孫中
山先生提出的。1916年《在滬金星公司等歡送兩院議員會上的演說》，孫中山
就說：「立法、司法、行政固可弗論，其他二權，各國之所無者，我國昔已有
之。其一為御史彈劾，即皇帝亦莫能干涉之者；其二為考試，即盡人之所崇拜
者也。」1921年《在廣東省教育會的演說》，他說：「五權憲法，分立法、司
法、行政、彈劾、考試五權，各個獨立。」也就是說，「五權憲法」是借鑑美
國的「三權憲法」和中國古代的監察和考試制度而總結出來的。但也不是簡單
的拼湊，孫中山的「五權憲法」講的是治權，在其上還有主權機關的設置。
不少人可能以為，孫中山號稱「國父」，中華民國甫開始就有「五權憲法」，
其實不然。查閱史冊，可知早在1906年孫中山就有「五權分立」的思想，但《
中華民國臨時約法》（1912年）、《中華民國約法》（1914年）、《中華民國
憲法》（1923年）都找不到「五權憲法」的影子，到1946年的《中華民國憲法
》才有表述「國民大會」、「總統」、「行政」、「立法」、「司法」、「考
試」、「監察」各章，其餘各章包括「總綱」、「人民之權利與義務」、「中
央與地方之權限」、「地方制度」、「選舉．罷免．創制．復決」、「基本國
策」、「憲法之施行及修改」。這說明從孫中山構想到入憲，經歷了40年。但
孫中山的「三民主義」卻被改寫成美國前總統林肯的「三民主義」了。到了李
登輝和陳水扁進行多次憲法改革，台灣現在的「五權憲法」已經支離破碎了。
新中國成立以來，先後制定了4部憲法，但沒有任何一部憲法屬於「五權憲法」
，將來也不可能發展成為「五權憲法」。但這也不是「三權分立」：在國家層
面上，「三權分立」是不區分主權和治權的，但中國憲法卻是分主權機構和治
權機構——例如全國人大是主權機構，全國人大常委會兼有主權和治權機構的
職能，國務院兼有治權和主權機構的職能。
中國憲法不可能發展成五權憲法
以1982年的憲法為例而言，中央國家機構有全國人大、全國人大常委會、國家
主席、國務院、中央軍委、最高法院和最高檢察院。從治權機關（政府）而言
，則有全國人大常委會、國務院、最高法院和最高檢察院（監督司法、負責檢
控）。嚴格來說，只有「四權」。國務院內有一個部門稱為監察部，屬於中央
政府各部門的範疇，類似台灣考試院的機構職能，在內地有些由教育部執掌、
有些由人事部門執掌。當然，任何比較都不可能是準確的。
如果內地地方監察委員會的改革成功，可能推廣到各地。在這個時候，就需要
在中央層面上設立監察委員會。這樣會不會提升監察部的級別為中央國家機構
而帶有「五權憲法」的色彩呢？筆者認為不大可能，倒有可能維持現行的「四
權」，但將最高檢察院的職能擴大。除監督司法、負責檢控外，還負責反貪—
—方方面面之貪。
作者是北京大學法學博士、深圳大學港澳基本法研究中心教授
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關鍵在 新中國的被選舉人 一直都不是開放的
呵呵
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