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摘 要
基礎設施是建造國家的機制，發揮協調國家、社會和自然之間關
係的作用。國家並非已完成的法理主權實體，而是必須以發展計劃及
基礎設施為媒介，持續建造和維護國家以確保正當性。本文回溯日本
殖民迄今四個階段國家建造的基礎設施部署：(1) 日殖體制將台灣轉變
為商品化農業基地及大東亞共榮圈南進基地，以現代基礎建設調動自
然資源，建立統治的物質部署和正當性。(2) 美援規劃體制在冷戰格局
及威權侍從體制下，以基礎設施物質化了自由中國的宣告。(3) 1970
年代至 1980 年代，十大建設及十二項建設為代表的基礎設施升級，迎
合加工出口經濟的快速增長，彌補中華國族的正當性缺損。(4) 1990
年代以降，面臨中國與東南亞後進工業化追趕、全球資本主義競爭及
台灣本土化與民主化趨勢，經建計畫強調產業轉型、區域競爭、數位
建設、社會福祉、民間參與、地方分權、生態現代化及文化治理等課
題，呈現多層次的基礎設施中介之國家、社會與自然關係。然而，2000
年以後，前瞻性競爭轉化為治理困局下的應付型競爭，基礎設施部署
的內蘊危機則映照出國家的正當性難題。
關鍵詞：發展、規劃、正當性、國家與社會關係、人與自然關係
摘取部分內容：
瞿宛文（2000，2007，2009，2010，2011，2017）關注台灣經濟
奇蹟的原因，以及東亞後進國晚近經濟轉型的危機與轉機。她主張，
相較於學界對日本殖民建設遺產及美援的重視，台灣戰後經濟發展還
必須考慮致力實業發展、源自中國大陸的財經官僚體系（瞿宛文，
2009）。她認為這些於戰後推動經濟發展的「儒官」，擁有溯自晚清知
識分子的「救亡圖存」意識形態，構成戰後台灣社會的現代化「發展
意志」。張國暉（2013）也回溯晚清以來科技與社會的互動，探討台灣
科技官僚於 1960 和 1970 年代興起的歷史脈絡，強調科學、技術和工
程都內蘊了政治價值。他呼應瞿宛文的觀點，主張晚清以來「救亡圖
存」、「理工救國」等中國國族意識形態，對早期技術官僚養成有深遠
影響。但由於中日戰爭和國共內戰干擾，直至 1960 年代冷戰格局和威
權統治背景下，才結合了國族復興、經濟發展和科技倡導三者，形成
台灣技術官僚的特徵。
但張國暉（2008）認為，我們不能將技術官僚視為均質同一，而
應區分財經、產業及基礎建設等不同技術官僚的專業實踐特性。他以
台灣高鐵規劃為例，說明基礎設施規劃文官的專業實踐如何展現了經
濟成本考量，以及獨有的技術混合實作（張國暉，2008），呈現特殊工
程文化（張國暉，2009）。他更將高鐵工程師的專業實作置於台灣解嚴
和民主化背景下，認為威權轉型脈絡促進了工程師社群的主體性追
尋，進而影響高鐵設計和方案選定。相對於忠誠、簡便、安全、技術
至上等價值，高鐵工程師將開放性置於優先考慮，先從事土木結構設
計以利各國機電系統都能參與競標，藉此改變台灣與國外工程師之間
的支配關係（張國暉，2011）
不過，懷抱救國意識和發展意志，乃至於追求主體性的技術官僚，
必須置身於制度和組織脈絡中方能發揮作用，也受其限制。瞿宛文
（2017）曾詳述戰後台灣經建體制的萌發與轉化。她所謂的經建體制，
是指推動經濟發展的先驅者，及其界定的工作與組織架構、作事方法
和政策的複合體；制度是遊戲規則，而組織是玩遊戲的單位（瞿宛文，
2017：162）。瞿宛文將國民政府的經建體制溯自 1935 年成立的資源委
員會，該機構以較健全的規章制度組織了現代化人力、組建公營企業
群、推動基本工業，更培植了戰後接收日偽企業的人才，奠定接收與
恢復台灣日人企業和設施的基礎。1951 年美援恢復，除了遷台的農業
復興委員會、美援運用委員會、美方顧問懷特公司駐台機關等，另在
美方要求下成立財政經濟小組委員會，1953 年改組為經濟安定委員
會，接手省府生產事業管理委員會權責，形成穩定的中央層級經建規
劃體制。1958 年經安會裁撤，由美援會接手業務；1963 年因應美援結
束，改組為國際經濟合作發展委員會；1973 年改組為經濟設計委員
會，1977 年改組為經濟建設委員會（瞿宛文，2017：222-270）。最後，
經建會於 2014 年與研究發展考核委員會合併組成國家發展委員會，但
已非經安會時期通過美援以高薪聚集人才，享有高度自主能力的推動
發展機制，而淪為形式化的政策協調平台
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參、台灣經建計畫體制與基礎設施化的國家、社
會與自然
本節說明台灣經建計劃體制之發展，以及基礎設施化國家建造的
轉折。首先，日本殖民體制將台灣轉變為商品農業基地，以及大東亞
共榮圈南進基地，以現代規劃及建設調動自然資源，建立統治的物質
部署和正當性。第二，短暫的戰後復原後，美援推動的規劃體制在冷
戰格局及威權體制下，以水電道路基礎設施的強化，於物質上穩固了
自由中國的三民主義模範省宣告。第三，1970 年代至 1980 年代初期，
以十大建設及十二項建設為代表的基礎設施升級，迎合加工出口導向
經濟的快速增長，彌補了大中華國族正當性的缺失。第四，1990 年代
晚期以後，後冷戰格局、中國與東南亞工業化、全球競爭和新自由主
義化，以及台灣本土化與民主化等趨勢下，國家發展計劃重視產業轉
型、區域競爭力、數位建設、社會福祉、民間參與、地方分權、生態
治理和文化治理等主軸，呈現更多樣的基礎設施部署，以及更複雜的
國家、社會與自然關係。然而，相對於 1990 年代亞太營運中心的前瞻
型競爭企圖，2000 年以後的規劃和公共工程投入，反映出治理困局下
的應付型競爭。基礎設施的失衡部署，撼動了國家建造的正當性
戰後台灣脫離了殖民現代性，隨即捲入國共內戰，戰後基礎建設
的復原在混亂局勢中緩步推展。1950 年韓戰爆發促成了東亞冷戰體
系，台灣成為美國東亞戰略要塞，對台軍事經濟援助隨之而來（吳聰
敏，1988）。美援現代性的經建體制和基礎建設，發揮了將流亡政權改
造為「自由中國」的效果，在建國與復國修辭下，奠定工業化發展及
統治正當性的物質基礎。但部分計劃實為延伸日本殖民時期構想，
，這顯示政權雖已更替，但是現代國家機器屬性及由基礎設施中介的國家
建造，有著基本邏輯的連續性。
為了運用美援，1953 年至 1964 年美援中止前，政府推動了三期
四年經建計畫，確立以農養工、進口替代工業化的策略，以利創造農
業剩餘、發展輕工業（杜文田，1977；周志龍，2002）（附錄 1）。美
援分為「計劃型援助」和「非計劃型援助」，其中攸關工業與基礎建設
的技術合作皆屬計劃型援助，涵蓋電力、交通、肥料、水泥、製糖、
造紙等，尤以電力、交通建設、工礦業為大宗及優先項目（行政院美
援運用委員會，1957；互助營造股份有限公司，2012：125）。美援除
了經濟效益，也有政治作用。通過美援補助而大興土木、建設「自由
中國」，既維繫了冷戰格局下美國防堵共產主義的地緣政治利益，也有
利於國民政府作為偏安政權的統治正當性
電力乃工業發展基石，也是美援主要補助項目。美援重大電力計
畫包括立霧、天輪、烏來、銅門、大觀等發電廠（行政院國際經濟合
作發展委員會，1957：6）。大甲溪天輪發電廠是美援補助的第一座發
電廠，原為日殖時期規劃但因戰事而停工之「天冷發電所」，1950 年
復工、1952 年竣工成為當時台灣規模最大發電廠（中央社，1952；互
助營造股份有限公司，2012：133）。位於花蓮立霧溪畔的立霧發電廠
於 1954 年動工，1954 年完成；完工後串接東西電力連絡線，將電力
輸送至台灣西岸使用（李剛，1951）。水利建設方面以石門水庫最知名，
為第二期經建計劃重點，有防洪、發電、灌溉等多重功能（鄧佩菁，
2011）。石門水庫規劃也可溯至日殖時期，1929 年桃園大圳完工之際，
八田與一主張在石門附近興築水泥堰壩（鄧佩菁，2011：54）。戰後人
口成長迅速，糧食需求增長導致農田用水不足，1948 年台灣省水利局
草擬石門水庫初步評估，又經多年醞釀，終於在 1955 年定案並成立籌
備委員會，1964 年 6 月完工（鄧佩菁，2011）
公路建設具有軍備功能，也獲得美援大力支持，以西螺大橋、、中橫公路及麥克阿瑟公路等新建工程最具代表性。西螺大橋建造亦始於
日殖時期，但因戰爭停工而僅完成橋墩（行政院國際經濟合作發展委
員會，1965：4）。1950 年台灣省政府公路局擬定計劃，1952 年動工，
年底完工（行政院國際經濟合作發展委員會，1965：4），大幅縮短南
北交通時間（行政院國際經濟合作發展委員會，1965）。橋上鋪設有台
糖鐵道，令台灣西部糖業運輸鐵路網接軌（王彥彭，1953）。西螺大橋
是當時東亞第一大橋、世界第二大橋，加以施工效率超乎預期，被視
為具劃時代意義而為建造「自由中國」的初步成果。當時地方人士還
創作西螺大橋歌讚頌
我愛咱西螺大橋，政府真愛老百姓，想著交通真不便，
來造公路大橋，大家來感謝，來準備，反攻大陸達勝利，我
愛咱西螺大橋，美國援助真誠意，想著交通真不便，來造西
螺大橋，大家來感謝，來準備，反共抗俄達勝利，我愛咱西
螺大橋，落成通車真順序，想著交通真便利，來看東洋大橋，
大眾來感謝，來期待，民主國家大勝利。（聯合報，1953）
麥克阿瑟公路是台灣第一條高速公路，除解決台北與基隆間交通
壅塞，更發揮戰備功能（互助營造股份有限公司，2012：135）。1961
年動工時原名北基公路，比照國外封閉式公路設計，起點位於台北市
南京東路，終點與基隆市孝二路連接，全長 26 公里（聯合報，1964）。
1964 年完工時適逢麥克阿瑟過世，為答謝美方及紀念麥帥遂取名麥克
阿瑟公路（聯合報，1964；互助營造股份有限公司，2012：135）。跨
越中央山脈，動員萬餘榮民參與的中橫公路於 1960 年通車，加速台灣
東部礦業、林業、水電資源開發（行政院國際經濟合作發展委員會，
1965：9；互助營造股份有限公司，2012：135），是銜接東西岸之國家
建造計劃的里程碑
美援計畫施行乃透過經建規劃與執行機構達成，美籍技術人員和
機構於決策、設計、審查及經營上皆有重要角色，也對台灣技術官僚
體系產生影響，促成台灣的現代規劃體制。行政院美援運用委員會（美
援會）成立於 1948 年，於 1963 年因應美援政策調整，改組為國際經濟
合作發展委員會。美援技術項下來台的專業團體，有懷特工程公司3
、
喬治富瑞公司、萊特公司、提愛姆斯公司、莫克公司、坎尼第公司、美
國加州、賓州、普渡大學教育合作計劃，美國地質調查、美國民航局、
美國墾務局等。懷特工程顧問公司對台灣當時工程計畫影響尤為深遠
（文馨瑩，1989：181）。不少美籍專家也以個人名義獲農復會、美援
會、安全分署等組織邀聘來台（鄧佩菁，2011：154）。此外，1951 至
1965 年間，在美援支持下，政府派員至美國研習者占總出國研習人數
65%；美援結束後，赴美研習人數仍不減反增（文馨瑩，1989：180）。
這些技術專家在後來的政策決議、工程技術諮詢中，都扮演了重要角
色
三、大有為政府的追趕與升級：十大建設式包裹型計畫
1950 年代末，美援政策改變，由贈與改為貸款。美方也認為台灣
經濟開發已有一定程度，縮減對台援助至 1965 年停止，國家經建政策
也由進口替代轉向了加工出口。再者，1971 年退出聯合國、1972 年台
日斷交，1979 年台美斷交，政府面臨重大正當性危機。這些政經劇變
促成 1970 年代工業化快速進展時期，具強烈國家建造之實質與象徵效
應的十大建設推行，塑造「大有為」政府形象。
蔣經國於 1972 年出任行政院長後，公告十項行政革新，戮力求變。
1973 年第一次石油危機爆發導致通貨膨脹、經濟衰退。為重振外交挫
敗後的士氣，並因應石油危機、深化經濟實力，蔣經國宣布於五年內
完成「十大建設」，以升級基礎設施（互助營造股份有限公司，2012：
172）。他表示若「今天不作，明天就會後悔」，並指出這不僅是政府的
建設，更是國家的建設；若建設完成，台灣即可由「開發中的國家」
邁進「開發國家」之林（經濟日報，1974）。
十大建設包括中山高速公路、鐵路電氣化、北迴鐵路、中正國際
機場、台中港、蘇澳港、大造船廠、大煉鋼廠、石油化學工業、核能
發電廠等，攸關交通運輸、能源開發和重工業的公共建設。除了核能
發電，其餘項目原本已有規劃，有些項目已至動工階段（互助營造股
份有限公司，2012：174）。換言之，當時蔣經國內閣將十項計畫包裹
整合並賦予優先性，乃為了展現決心以渡過正當性危機。十大建設開
啟了「包裹型」基礎建設計畫，官方接續提出「十二項建設」、「十四
項建設」等，迎合加工出口導向經濟的快速成長、彌補中華國族正當
性的缺損，並運用文化建設、觀光旅遊和環境保育等新增計劃項目，
緩解高度競爭下迷茫、緊繃且污染的生活環境。但是十大建設、十二
項建設等重大建設之所以能推動，大部分可歸因於統治者的意志，以
及對高階技術官僚的授權（張國暉，2011：172-173）。後來的幾任總
統莫不效法這種「包裹型」基建計畫，作為謀取政績、獲取民心、宣
示正當性，以及解決經濟結構問題的重要手段（附錄 2）。
十大建設所需財源龐大，估計需 60 億美元。當時國內資金有限，
僅能負擔六成，其餘四成須向國際借款。李國鼎接任財政部長後，於
1974 年訪問沙烏地阿拉伯，成功向沙國借足款項，令工程順利推動（互
助營造股份有限公司，2012：175）。十大建設以交通運輸項目占多數。
南北高速公路興建縮短台灣西部時空距離，規劃始於 1969 年，1978 年
基隆至高雄全線通車。桃園國際機場乃因既有機場不敷需求，民航局
於 1969 年選址確立桃園機場計畫，規劃設計由美方工程顧問公司、章
翔建築師事務所及中華顧問工程司合作完成（馮鑑昌，1978）。1979
年完工時正逢台美斷交危機，桃園機場完工典禮也成為鼓舞民心的政
治展演舞台（李捷群，2012：26）
十大建設後，1977 年蔣經國宣布推動十二項建設（聯合報，1977），
除了延續十大建設的交通與工業基礎設施升級，另增加農業機械化、
文化建設與住宅等項目，如縣市文化中心、圖書館和展演場廳建設、
新市鎮開發與國民住宅興建，以及農業技術提升等。這透露了台灣 1980
年代的政經社會結構轉變，除了維繫工業生產和經濟成長，為因應人
口增長及都市化壓力，開始重視集體消費需求。1980 年代行政院推出
十四項建設，涵蓋更廣泛項目。交通方面除了鐵公路持續升級，更納
入都會大眾運輸的台北捷運系統。為了回應都市化及工業化導致的污
染及嚴重垃圾問題，迎合民眾對環境品質及休閒遊憩的需求，生態保
育相關建設也納入其中，如國家公園、都市垃圾計畫等。「全國醫療網」
推動與全民健保規劃（聯合報，1986），更凸顯社會福利需求擴大而體
現為國家基礎設施部署邏輯的轉化（附錄 2）。
相較於美援時期對外籍專家的仰賴，十大建設以降的基礎建設升
級造就了台灣本土工程技術人才及組織的茁壯發展。幾個主要工程顧
問公司皆在這個時期成立，顯示台灣逐漸擁有大型工程的自主規劃設
計能力。戰後主導台灣公共工程者以公營單位為主，如榮工處、中華
工程、唐榮鐵工廠等（互助營造股份有限公司，2012；林裕盛，2013），
但早期大型工程設計仍由美日等國承攬。1960 年代，國內工程顧問業
才於經濟部長李國鼎支持下成立，1959 年設立中國技術服務社、1969
年設立中華顧問工程司、1970 年成立中興顧問工程社（林裕盛，2013：
27）。這些規劃機構多以官民合夥形式成立，是國家刻意扶植的產物，
成為正式政府規劃機構（經建會、交通部等）以外，國家經建體制的
重要環節，但後來捲入黨國侍從式利益分配機制及公共工程轉包文化
而為人詬病（王振寰，1996）
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假設功勞就該歸於外援者，那請看伊拉克與阿富汗：
https://news.sina.com.cn/w/2003-12-07/14501279662s.shtml
https://www.epochtimes.com/b5/5/2/1/n799675.htm
https://www.setn.com/News.aspx?NewsID=108756
https://dog970515.pixnet.net/blog/post/35374846
這兩個國家都還有豐富天然資源噢
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Das Kapital=左派版的Mein Kampf
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※ 發信站: 批踢踢實業坊(ptt.cc), 來自: 123.240.210.102 (臺灣)
※ 文章網址: https://www.ptt.cc/bbs/DummyHistory/M.1620040527.A.25A.html