[資訊] 英國的財政緊縮與福利制度改革

作者kwei (光影)

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時間Thu Jun 27 23:30:42 2019

英國的財政緊縮與福利制度改革《國際問題研究》2019年第3期 http://www.ciis.org.cn/gyzz/2019-05/31/content_40771064.htm 扈大威中國國際問題研究院科研處研究員 [提要]在未爆發主權債務危機的發達國家中，英國政府於2010年率先採取大力度的財政緊縮措施，並對福利制度進行系列改革，以控制社會支出、減少財政赤字、降低公共債務水平。英國的福利制度改革使得依靠福利救濟的貧困人口生活受到嚴重影響，令中低收入階層不成比例地承擔了償還公共債務的重擔。在量化寬鬆的貨幣政策和實行緊縮的財政政策影響下，財富分配進一步向有產者傾斜，加劇英國等發達國家的不平等和貧困現象。歐元區主權債務危機爆發以來，發達資本主義國家的財政問題成為影響世界經濟發展的重要不確定性因素。發達國家是在何種情況下付諸財政緊縮？其具體做法和效果如何？緊縮將如何影響一國福利制度改革、再分配效果以及國內民眾的福祉？這些問題將是今後發達國家國內政治中的核心議題。英國是資本主義大國當中未爆發公共債務危機而主動採取大幅財政緊縮的唯一國家。作為自由主義福利制度的典型代表，英國過去近40年間一直踐行新自由主義。對英國的財政緊縮及福利制度改革進行研究，有助於準確理解發達資本主義國家圍繞公共財政問題所展開的國內政治鬥爭的本質和真相，並從一個側面加深對當前資本主義制度困境的認識。一、英國財政緊縮措施的出台 2008年金融危機之後，英國公共財政的狀況急劇惡化，連續出現巨額財政赤字。2007— 2012年，英國的年度財政赤字佔國內生產總值（GDP）之比分別為2.8%、5.1%、10.4%、 9.9%、8.5%、8.2%，公共債務佔GDP之比短短幾年間翻了一番。為應對公共債務問題，卡梅倫領導的保守黨與自由民主黨聯合政府提出了雄心勃勃的財政緊縮目標，大幅度削減公共開支，並將矛頭對準福利制度，推動和深化福利及社會政策改革。（一）緊縮計畫的目標與思路 2010年6月，英國財政大臣喬治·奧斯本表示，政府決心通過大幅削減公共開支以在未來5 年預算週期中實現“經週期調整的預算平衡”，要消除結構性經常預算赤字，使國家公共債務佔GDP之比下降。截至2015/2016財年，英國政府預計減少公共開支和增加稅收總共額度為1100億英鎊，削減幅度相當於2010年公共支出的13%。從公開的政策宣示看，英國政府的政策目標主要包含兩層涵義。一是提出必須達成的剛性財政目標，也就是減少公共赤字和債務，這是衡量改革成敗的核心指標，也是推動一切改革、克服各種阻力的主要理由。這一政策選擇表明，當局把福利開支風險和公共債務的利息風險作為財政風險的主要來源。當然，在具體操作時，究竟在多長時間內實現政府預算平衡，如何妥善處理增稅和減支之間的關係，以及在哪些政策領域應該加稅或者減稅等，都引起了社會各界的激烈辯論。二是公共部門資金的削減對政府公共政策所涉領域產生長期影響。英國政府的根本思路在於通過系統性的政府職能改革與重組，減少未來政府的借貸需求，其不但著眼於眼前的緊縮目標，而且要促使英國走上一條永久性降低開支、減少負債以及更多由市場驅動的增長模式。國家承受的財政壓力將通過許多領域的責任轉移來減輕，比如把福利供給的責任由國家“外包”給私人提供者、市民或者社會，這必然導致市場原則的滲入。（二）緊縮計畫的實施英國政府在緊縮計畫的實施過程中態度堅決，而且還依據經濟運行狀況不斷加碼。儘管由於緊縮期間經濟增速放緩等原因，英國政府被迫不斷調整緊縮目標，多次推後緊縮計畫的完成時限，但緊縮作為施政綱領的核心目標得到了持之以恆的貫徹。在緊縮計畫出台初期，即2010年至2013年之間，英國政府總共削減公共開支143億英鎊。這一時期，英國經濟增長遲緩，失業率上升，使得政府承受了相當大的壓力。在2013年講話中，首相卡梅倫表示即便結構性赤字被消除，政府也無意增加公共開支，而是要把緊縮政策永久化。2014年，由於多項經濟及財政指標表現不如預期，財政部被迫把緊縮時間延長至2018年。到2015年，英國的財政赤字佔GDP之比已經下降到2010年的一半，通過出售政府資產——主要是出售國有銀行的股份——也使政府債務佔GDP的比重下降。2016年，財政大臣奧斯本一度表示有決心在2020年實現預算盈餘，但在英國公投脫歐後他又表示該目標已無法達成。 2016年6月的脫歐公投結果不僅使英歐關係發生顛覆性變化，而且給未來英國經濟增長前景和緊縮政策的繼續推進投下濃重陰影。接替奧斯本擔任財政大臣的菲利浦·哈蒙德明確表示將繼續堅定不移地推進緊縮計畫。2017年2月，哈蒙德建議到2019/2020財年各部門預算削減6%，繼續凍結勞動年齡人口的福利。在2017年6月提前舉行的大選中，保守黨涉險過關，首相特雷莎·梅繼續執政，哈蒙德重申要繼續推進緊縮計畫。從2010年到2018年，英國的公共債務佔GDP之比從75.2%增加至86.9%。同一時期，美國公共債務佔GDP之比由95.4%增加至105.8%；歐元區平均由84.6%增至85.0%；發達國家平均由 98.2%增至103.6%。在歐洲，只有法國以及意大利、西班牙、葡萄牙、希臘等歐元區邊緣國家同期公共債務GDP佔比增幅高於英國。這說明，儘管英國政府做出極大努力推進緊縮政策，但其公共債務增幅在發達國家群體中仍十分突出。（三）福利改革的主要內容福利開支在英國政府開支中佔據最大份額，因而是財政緊縮的重要組成部分。英國政府的福利改革既著眼於限制支出增長，又著力簡化日漸繁複的福利發放體制，並且逐步推動電子化管理方式。 1．列出需要確保的福利支出，減少福利削減的波及範圍和影響力度。英國政府明確把養老金和國家醫保排除在經費削減之外，還規定了養老金相對於通貨膨脹的增幅——從2011 年開始每年最少增長2.5%。 2．整合勞動年齡人口的單項福利項目，簡化福利金發放體系。英國政府把現有的多種福利金，比如低收入補貼、失業救濟、就業收入補助、住房補貼、兒童稅收抵免等6項合併為單一項——統一福利（Universal Credit）。同時，鼓勵領取福利待遇者提早就業或者增加就業時間，並支持最脆弱群體。 3．下調福利水平，限制福利金最高限額。英國政府決定整合單項福利項目，對勞動年齡人口可領取的福利待遇總量設置最高限額（殘疾人福利不受此限）。夫妻或單親家庭每週可獲得的福利金不得高於500英鎊，單身者領取的救濟金不得高於350英鎊。同時，還取消了隨物價漲幅上調社會補助金的做法，將3年內漲幅限定在1%，和公務員工資增幅保持一致。 4．引入個人獨立金代替殘疾人生活津貼。殘疾人生活津貼是面向需要個人護理的成人和兒童的一項免稅福利待遇，此項福利待遇申領程序複雜，沒有審核待遇發放是否符合領取條件的系統機制。英國政府於2013年4月決定，個人獨立金將逐漸替代16~64歲殘疾人生活津貼，以減少長期疾病或者殘疾導致的額外福利開支。 5．縮減福利房，開徵“臥室稅”。英國福利改革規定了不同家庭可享受政府提供福利房的數量和面積，超過規定標準的家庭住房救濟將減少。根據新政，一個成年人或一對夫婦可擁有一間臥室的福利住宅，對於有孩子的家庭，兩個16歲以下同性孩子要同居一室，10 歲以下孩子不分性別要同住一間臥室。二、財政緊縮與福利改革的背景與動因英國政府財政緊縮設定的改革目標很高，大幅削減公共支出，是近年來發達國家中規模較大的一次福利收縮改革。由於財政狀況受金融危機影響嚴重惡化，英國政府通過向公共財政開刀，客觀上轉移了民眾對金融機構的不滿情緒。（一）金融危機引發財政狀況惡化英國爆發金融危機不單是受美國傳染，而且也源自英式資本主義本身的弊端，其主要表現為經濟活動以金融服務為中心，通過廉價信貸催生繁榮，導致金融風險累積。這種經濟模式以新自由主義經濟政策和分配政策為基礎，追求對資本有利的經濟增長，工人工資增長緩慢，分配上優先資本而非勞動者。英國政府積極推動勞動力市場的“靈活”流動性，集體就業權利遭到削弱。保守黨和工黨認為倫敦的全球金融中心地位對英國國際經濟競爭力至關重要，積極為倫敦金融城的利益服務，實質上是將金融資本家的利益置於首要地位。凡金融業畸形發展的國家，其在金融危機過後財政狀況惡化的程度最為嚴重。例如冰島、英國、愛爾蘭等，其經濟的金融化、金融自由化以及經濟虛擬化等累積成嚴重的金融風險，而由於政府對金融體系的擔保，這些風險也便成為政府的財政風險。英國政府財政狀況惡化根本原因是金融危機及其連帶引發的經濟蕭條，與福利開支關聯度不大。英國福利制度的特點是普遍的、較低水平的養老金、全民公費醫療以及家計審查基礎上的補余式社會救助，其福利開支在發達資本主義國家中較低。從2007年之前英國公共債務佔GDP之比可以看出，該指標長期以來處於相對穩健可控的區間。從2008年起，英國公共債務佔GDP之比開始逐年大幅上升，到2012年已經翻番。有研究指出，在金融危機爆發之後的2008年和2009年，歐洲各國政府向本國銀行注入大量預算資源，包括相當於國內生產總值2.1%的現金、2.7%的資本和20.5%的保證金。不到兩年時間，歐洲各國公共債務所佔GDP比例的增幅達14.5%，英國和愛爾蘭公共債務所佔GDP比例的增幅甚至達到30%。這其中雖然包括了福利開支的增長，但是財政惡化卻並非由平時的福利標準過度慷慨、費用失控引起。而且，金融危機背景下福利開支的擴大恰恰緩解了經濟危機的衝擊和破壞性，以犧牲政府財政健康為代價確保了經濟和社會總體穩定。（二）執政黨轉移社會矛盾 2008年金融危機本來是對以經濟金融化、自由化、去管製為代表的新自由主義經濟哲學進行破產清算的難得機會。但是，在公眾對銀行業高層於危機之後繼續領取高薪的憤怒情緒籠罩下，在要求金融部門為危機導致的損失承擔責任的呼聲下，保守黨領袖卡梅倫在切爾滕納姆召開的保守黨會議上卻宣稱：“（工黨的）不負責任的年代將讓位於緊縮年代”，執政者的當務之急乃是結束多年來的政府過度開支。這種做法事實上成功地把大眾的注意力從不負責任的銀行家身上轉移到一般領取社會福利的普通民眾，把政治鬥爭的焦點轉移到削減福利開支上。不容否認，福利制度在長期發展過程中的確出現了自身的問題，亟需改革完善。早在20世紀80年代，英國的馬克思主義者和左翼政治人士就在反思柴契爾夫人選舉勝利與當時福利制度的關係：“柴契爾夫人以及更廣泛意義的新右派之所以贏得大選，贏得民心，主要是因為福利國家（社會民主人士的王牌）形成了人浮於事的官僚機構和官僚做派，職業性的居高臨下態度，徹頭徹尾的家長製作風，令與其打交道的民眾心生厭惡。”無獨有偶， 2010年緊縮政策的出台同樣利用了媒體曝光議會靡費公帑的醜聞及其在民眾中引起的不滿情緒。在金融危機爆發後，改革矛頭究竟應該針對金融體系還是普羅大眾這一關鍵問題上的攻守轉換，以及該議題轉變所反映出來的英國選民關於推行緊縮政策的共識，顯示出新自由主義意識形態霸權的根深蒂固和執政當局巧妙的政治操縱。“新自由主義者對經濟常識的控制使其可輕而易舉地將辯論的焦點由如何令銀行作出賠償及補償轉變為指責政府採取不負責任的大規模預算赤字——這樣做恰恰是為了給資本主義制度續命。” （三）政治考量優先英國政府的財政狀況雖在金融危機後迅速惡化，但其公共債務可持續性並未成為問題，財政風險亦處於可控狀態。英國的財政緊縮在經濟上並沒有緊迫性。根據英國預算責任辦公室提出的分析框架，一國財政風險主要包括以下幾個方面：宏觀經濟風險（經濟減速乃至經濟衰退導致財政狀況惡化），金融風險（最大的財政風險，主要是指金融體系擔保救助的天價成本），收入風險（稅基萎縮，例如因自由職業者增加導致的稅收/GDP佔比下降），開支風險（因人口老齡化、失業等原因造成的福利支出增加），資產負債表風險（對重點經濟部門國有化的開支），債務利息風險（由於公債水平居高不下而導致的債務利息支出上升，特別是在利率突然上調時的利息負擔加重），等等。依據上述分析框架，英國金融體系的風險乃是該國最重要的財政風險。同時，過早或者過於嚴厲的財政緊縮導致的經濟減速乃至衰退同樣也構成財政風險之一。英國政府的財政緊縮實際上是通過限制福利支出的增加或者直接削減福利開支來改善公共財政狀況，在加強金融監管、從源頭消除財政風險方面則敷衍了事。這種政策選擇把改善財政狀況、降低財政風險的主要成本都轉嫁到了領取福利的普通民眾身上。相較於歐元區邊緣國家的財政狀況，英國享有的財政自主性和迴旋空間更大。比利時經濟學家德·格勞威對2010年後西班牙和英國的公債息差進行了比較，認為英國因為沒有加入歐元區，英國央行可以通過制定獨立的貨幣政策乃至量化寬鬆政策對債市進行干預，因此不存在資本市場向英國國債施壓的市場投機風險。英國並沒有取悅資本市場投資人的現實壓力，也沒有面臨國際金融機構迫使其實行緊縮的外部壓力。雖然在歐債危機影響下英國經濟二次探底的危險確實存在，但是英國實行公共開支財政緊縮將對經濟復甦造成現實壓力。財政緊縮的經濟利弊頗具複雜性，在促使當局做出是否實行財政緊縮以及以何種方式進行緊縮的決定的諸因素中，政治考量恐怕大於經濟考量。三、財政緊縮與福利制度改革的影響評估金融危機以及隨後出台的財政緊縮措施加劇了英國的貧富分化，擴大了社會不平等。福利改革的結果還使得社會保障體系被逐步削弱，極大影響了社會底層民眾的生活。（一）福利制度改革的悖論總體上看，財政緊縮背景下的英國福利制度改革呈現出巨大的矛盾和反差，公共財政支出的增加及其“不可持續性”與社會貧困和不平等現象加劇同步出現、同步發展。一方面，政府宣稱福利支出過高導致政府財政面臨破產邊緣。在民主制度和棘輪效應驅動下，福利支出的剛性導致社會支出保持在高位，直至超過公共開支的50%。即便是在柴契爾夫人執政的所謂新自由主義黃金時期，英國的福利開支也一直在緩慢增長。在自由主義傳統深厚的英國，這確實已經到了需要控制的地步。但另一方面，大量普通民眾在生存線上掙扎，依靠福利收入勉強維持溫飽。中產階級在分化，其下層正在重新貧困化，而中層則日漸生活拮据，稍有風吹草動就會落入貧困境地。包括英國在內的發達國家普遍出現高福利支出和再貧困化同時存在的矛盾現象。聯合國極端貧困和人權問題觀察員菲利浦·阿爾斯滕教授在對英國進行考察後發佈報告稱：英國目前有1400萬人生活在貧困線以下，佔全部人口五分之一。其中，400萬人收入低於貧困線50%；150萬人處於赤貧狀態，難以維持溫飽。英國兒童貧困率大幅上升，預計 2015年至2022年間這一比率將有7%的增幅。還有統計指出，全英國40%的兒童生活在貧困狀態。阿爾斯滕教授認為，在21世紀，英國幾乎每兩個兒童中就有一個生活在貧困狀態，這既是恥辱，也是經濟和社會災難。英國政府把就業當作消除貧困的關鍵，並以創紀錄的就業率作為經濟狀況良好的證明。但是，就業數據掩蓋了英國的隱性貧困和福利危機。目前，英國60%的貧困人口家中有人工作，280萬貧困人口的家中成人都有全職工作。父母親都有全職工作但拿全國最低工資的家庭，其收入距離養育單個兒童所需經費仍有11%的缺口。全國3%的勞動人口簽訂零時工合同（Zero hour contracts），這些人既無福利又無工作保障。（二）底層民眾受到緊縮政策傷害最大更重要的是，財政緊縮的代價不成比例地落到窮人、婦女、少數族裔、兒童、單親及殘疾人身上。2010年以來的稅收和福利調整具有高度的累退性質，受到政策影響最大的是最無力承受這些代價的人群。平等與人權委員會的報告指出，到2021/2022財年，英國收入最低的20%人群將因財政緊縮減少個人收入10%，而收入最高者甚至會因為改革增加收入。財政緊縮造成廣泛的消極影響之一是食物銀行的使用。目前全英食物銀行共計2000間，而在金融危機高峰時僅有29間。在2014年至2015年的12個月間，英國有超過1百萬人使用食物銀行，年增長率19%。《英國醫學雜誌》2015年刊登的一項研究成果指出：針對尋職者津貼（Jobseeker’s Allowance）申領者的懲罰每增加1個百分點，使用食物銀行者即增加0.09%。財政緊縮對住房的影響顯著。2010年以後，英國用於建設住宅的資本投入減少了60%，中央政府對地方撥款設立上限限制了地方當局籌集資金建蓋新住宅的能力。 2008/2009年度政府新建住房54000套，其中4000套用於公租。實行財政緊縮以來，在公租房等候名單上的人有120萬，但2015/2016年度政府新建公租房僅有1000套。自2010年以來，英國無家可歸者迅速增加，僅2016年即增長了16%。到2018年，在臨時過夜場所過夜的家庭達到了5萬戶。另外，還有很多隱性無家可歸者借住在朋友家的地板或沙發上。緊縮政策還導致精神健康基金被削減。2010年，英國申領福利金人員中有40%存在“精神和行為紊亂”。2015—2016年58家精神健康基金當中有40%經費被削減。財政緊縮措施對底層民眾造成精神打擊，其無力感和不安全感、被社會排斥和孤獨感劇增。（三）撕裂的社會保障網英國是發達資本主義國家當中最早提出建立全面社會福利保障制度的國家。隨著經濟社會條件的不斷變化，英國的福利制度也經歷了多次改革和調整。從保守黨政府到工黨政府，英國當局的福利改革都具有新自由主義的鮮明印記，其突出特點就是福利發放中“日益增加的條件性”，其特別表現為對法定公民社會權利的漸進式侵蝕，乃至損害其“有效性”、“不可剝奪性”以及“普遍性”。為適應全球化、以知識為基礎並受技術進步驅動的新經濟，工黨政府的福利制度改革對傳統社會民主價值觀加以“ 現代化”。布萊爾宣稱要“簽訂新的福利契約”，其基本精神是“讓有能力者工作，讓無工作能力者得到保障”，以增加工作和就業為核心，減少作為權利的福利給付。英國政府福利改革公開宣傳的目標是通過增加就業消除貧困、提高效率、節約成本，簡化過度繁瑣且運轉不靈的福利體制，增加福利收入，消除福利懸崖（阻止受益人尋找工作），並提供技能培訓。但事實上，此次福利改革不是更多著眼於改進現有體制，而是實現緊縮、節省開支。福利國家的觀念逐漸被顛覆——從集體抵禦社會風險轉為強調個人責任、限制政府資助，扶助貧弱的熱情被懲罰性的慳吝與冷酷無情的態度取代。四、結語在金融危機演化為主權債務危機的背景下，歐洲各國政府反危機措施和財政緊縮及福利制度改革的種種做法具有特別的分配含義。極度寬鬆的貨幣政策和錙銖必較的財政政策之組合倒果為因，通過新自由主義意識形態霸權的洗腦實現了“損不足以補有餘”式的階級剝奪。有學者指出：“財政緊縮的真正目的有二：一方面，商業、金融和政治精英——簡單來說就是統治階級——在2008年被迫把實行干預政策的國家召喚回政治舞台，以防止全球金融的總崩盤，現在危機緩解了則過河拆橋，又想把國家驅趕到發揮輔助作用的角落裡去。另一方面，巧妙設計削減政府開支及增加稅收的政策，把收入和財富從工人那裡轉移給富人和有權有勢的人。” 從中長期歷史發展進程來看，英國面臨著自1973年石油危機以來後凱恩斯主義經濟政策消極後果積累性爆發造成的困難局面，尤其是被迫依靠公共財政消化吸收金融業過度發展所造成的負面影響和代價。它所引起的深層次反思在於，人們認識到政府從經濟和社會領域全面後退所造成的就業結構、收入結構的惡化和福利供給私有化的弊端，認識到福利制度再分配色彩越來越淡化所造成的問題。在英國脫歐公投中，那些去工業化最嚴重、民眾生活最困難的地區，主張脫歐的人數也最多。這說明英國社會正以一種特殊方式為其社會不公付出代價。英國在金融危機後不僅沒有反思其金融主導下的經濟增長模式，實行工資拉動的增長，反而沿著原有路徑越走越遠。英國面臨的福利開支高企和再貧困化現象共生的困境表明，發達國家在消除貧困和促進社會公平方面的第一道防線正在被突破。“不平等的增加主要是由各個家庭稅前工資和工作變化引起的。”由於工資收入增長持續被壓制，加上生活費用上漲，導致發達國家勞動者境遇惡化。這種惡化單靠增加福利支出是無法扭轉的，而且增發福利在發達國家財政負擔日趨沉重的情況下也越來越行不通。這就要求我們進一步深化對福利支出與當下工作收入或第一次分配之間的比例和指數關係的認識。 -- ※ 發信站: 批踢踢實業坊(ptt.cc), 來自: 129.110.242.26 (美國) ※ 文章網址: https://www.ptt.cc/bbs/IA/M.1561649445.A.BBF.html

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