智利新自由主義的鍋不該由公共交通來背
觀察者
https://www.guancha.cn/Sukui/2019_11_15_525241_s.shtml
蘇奎
廣州交通與互聯網研究專家
阿根廷和烏拉圭在衰退，墨西哥和巴西在滯漲，秘魯和厄瓜多爾處於深度的政治危機，而
智利看上去就像一塊綠洲”，皮涅拉總統不無得意地對金融時報的記者說道，不過他或許
沒有注意到，綠洲下面的地下水位已經下降到危險的水平，不遠處的狂沙下一週就將到達
這片小小的綠洲。
10月30日，總統皮涅拉在智利總統府發表電視講話，宣佈智利政府放棄主辦原定分別於今
年11月和12月舉行的亞太經合組織（APEC）領導人非正式會議和聯合國氣候變化大會，以
優先應對國內局勢。值得注意的是，就在一週前（10月24日），智利外交部長裡韋拉還對
媒體表示，11月中旬在智利召開的亞太經合組織（APEC）領導人非正式會議不會被取消，
裡韋拉甚至認為，智利國內正在發生的有關社會不平等的抗議使得APEC與促進自由貿易顯
得更加契合。
智利政府短短一週時間就作出如此前後矛盾的重大決定，顯然是對短期內平息國內問題已
不抱有希望了。儘管2018年才上任，總統皮涅拉處理學生運動卻非新手，甚至可以說本應
該是經驗豐富，在他的上一任總統期間，2011年學生帶頭的“智利之冬”抗議運動曾經長
達6個月以上，2006年持續了3個月的“企鵝革命”學生運動，作為彼時的在野黨領袖，他
也是見證了的。但畢竟這次抗議距離11月16日APEC領導人會議的時間實在是太短了，他沒
有任何勝算。
而這一切的導火索卻是智利首都公共交通系統調價點燃的。無論是歐美，還是國內的媒體
，幾乎一致將事件的真正原因歸咎於智利在皮諾切特軍政府時代實施的所謂“新自由主義
”改革導致的巨大的社會貧富差異。沒有例外，公共交通確實也是智利70年代軍政府所依
仗的那一批“芝加哥男孩”發起的所謂“新自由主義”的試驗品。
然而，公共交通也是軍政府倒台後，社會民主黨政府最先與新自由主義分道揚鑣的領域，
甚至在15年前還經歷了世界上最為大膽的公交系統改革，是全球公共交通行業的改革典範
。地鐵公司是全國為數不多的幾個國有企業，目前的公交系統與新自由主義可以說是南轅
北轍，幾乎是回到了計畫經濟。由公共交通這個反新自由主義的先鋒來點燃對新自由主義
30年所結惡果的抗爭運動，實在讓人唏噓不已，智利新自由主義的鍋怎麼也不該由公共交
通來背。
公共交通調價
幾乎所有的媒體將智利發生的抗議事件都報導為地鐵漲價3角（人民幣，智利比索30元）
，事實上這樣的概括應該是很不準確，將之稱為“公共交通調價”可能更加準確。顯然，
有必要先對這次事件的起因予以復盤。
10月1日，智利交通專家委員會（是智利公共交通價格調整的法定獨立諮詢機構）宣佈了
價格調整建議方案。經智利國家交通與通訊部確認，10月6日（週日）價格調整正式生效
。按照方案，地鐵高峰期（早7:00-9:00，晚6:00-8:00）票價由8元（人民幣）調整至8.3
元，離峰期（早9:00-晚6:00,晚8:00-8：45）由7.2元上調至7.5元，而低谷期（早
6:00-7:00，晚8:45-11；00）則由6.7元降至6.4元，公交則不分時段，統一由7元調整至
7.1元。
此外，需要特別指出的是，方案還包括早7點以前取消離峰期，即6:30-7:00由離峰改為低
谷，也就是說該時段的地鐵票價從7.2元降到了6.4元。大中學生及老人優惠票價保持不變
，仍為2.3元，小學生免費自然也不受影響。儘管全天大部分時段都漲價了（公交只漲了1
角錢），但確實也有部分時段降價（據稱受惠人群可達30萬人），特殊群體（老人、學生
）也不受漲價影響。
首都聖地亞哥地鐵實行的是一票制，也就是不分遠近統一價格，這與中國的地鐵，乃至全
世界的地鐵票價體系都不一樣，這樣的定價相當於建立了一種不同乘客之間的交叉補貼機
制，有利於住在離城市中心更遠的低收入群體。此外，聖地亞哥的公共交通實行的是一體
化票價，票價機制十分複雜，簡單的說，調價後地鐵價格還包括與地面公交不超過2次換
乘的服務。這種一體化的免費換乘公共交通票價機制，同樣有利於住在離城市中心更遠的
低收入群體。
從這份調價方案看，專家們確實煞費苦心，方案至少包含3個目標。毫無疑問整體票價水
平提升了，解決公共交通的資金缺口，這是方案的核心。其次，削峰填谷，緩解地鐵高峰
期過度擁擠的狀況，也是方案的目標。此外，平衡好弱勢群體的需求也是方案試圖實現的
目的，既考慮價格敏感的上班族（增加早低谷時段），也不能觸及社會特殊群體。但遺憾
的是，事與願違，專家的這份苦心並沒有被學生和社會所體認。
青年學生是智利最為敏感的一個群體，智利的學生運動不斷，公共交通漲價成為社會運動
的由頭在智利有悠久的歷史。1949年8月16日，智利爆發了由學生發起的所謂“2毛錢革命
”（chaucha revolution），抗議公交和有軌電車漲價（從彼時的智利幣1元漲到1.2元）
。1957年，智利再次爆發了全國性抗議公共交通漲價的社會運動。
在1990年軍政府倒台後，學生運動借勢公共交通漲價仍然此起彼伏。學生公交優惠卡全年
有效是2006年“企鵝革命”的重要訴求，2011年“智利之冬”的訴求也包括學生免費乘坐
公共交通。可以說，智利政府應該深知公共交通價格調整的敏感性。恐怕也正是因為如此
，學生並不在此次價格調整的影響之內。
事實上，相比之下，智利政府對學生公共交通補貼可以說是非常慷慨，其開支佔了公共交
通補貼的50%，優惠幅度之大世所罕見。如小學生全部免費、符合條件的大學生還能享受
優惠、大致3折的優惠票價等，這超過了中國，或者西方國家幾乎所有主要城市。
然而，好似墨菲定律的詛咒纏住了智利，恰恰又是受惠最大且不受價格調整影響的中學生
率先發難，挑起了整個事件。10月11日，智利國家學院（一所超過200年歷史的頂級男子
公立中學）的80名高中學生在社交媒體發起的“不買票運動”（ 故意在地鐵站不刷卡翻
閘進站）以抗議地鐵漲價，由此開始了這場世界矚目抗議事件。
據報導，截止11月6日，地鐵破壞損失達4億美元，整個社會因此遭受的損失甚至高達30億
美元，超過7000人遭到了逮捕，更令人悲哀的是，23人已因此喪失了生命。
火上澆油
事實上，直到18日前，這場抗議行動主體是學生，規模也並不是很大。然而，皮涅拉總統
，這位哈佛大學經濟系畢業的新自由主義信徒，資產高達27億美元，其領導的右翼政府內
閣部長們的一系列評論卻是火上澆油，迅速將運動推向了高潮。
首先是10月8日，財政部長拉蘭（Felipe Larraín）在媒體上談到9月份的消費者物價指
數保持穩定（CPI）時，稱鮮花價格下降，人們應該更浪漫些。在解釋6日開始地鐵票價漲
價時，他稱漲價是為了讓早起的乘客得到更低的價格。隨後經濟部長對於抗議行動也發表
了類似的言論，稱不願意承受地鐵漲價的市民可以早點起床，晚點回家，反而可以享受降
價的好處了。
據統計，聖地亞哥市民工作日平均每日乘坐公共交通往返需要的時間為84分鐘，而23%的
遠郊市民超過2小時。一些市民對採訪的記者說，他們如果按照這個時間早出晚歸，早上
出門時，孩子們沒有起床，晚上回到家後，孩子們已經睡覺了，根本沒有時間與家人交流
，他們不願意失去親情。在那些每日長途奔波的市民看來，兩位部長早出晚歸可以優惠的
言論簡直就是不知民間疾苦的精英們 “何不食肉糜”的傲慢。
10月16日，交通部長赫特（Gloria Hutt）則稱學生票價並沒有調整，學生們並沒有理由
故意逃票抗議，並堅持不會改變公共交通的價格。
17日，此次漲價的始作俑者，專家委員會的主席科曼斯（Juan Enrique Coeymans）的坦
率評論更具有爆炸性，首先，他並不認為這只是一個漲價方案，委員會已經考慮了各方面
的需求。他又稱長途汽車價格漲了一倍，人們沒有說什麼，也並沒有以不買票強行上車的
方式抗議，土豆、面包等其他物品漲價了，也沒有人抗議。這些抗議者對公共交通價格變
動存在偏見，他甚至不排除在未來繼續漲價的可能。這簡直算是挑釁了！他還談到了中美
貿易談判，稱如果中美之間的事情搞定了，匯率和油價都會有變化，公共交通票價也許不
需要調升。
科曼斯甚至認為，這次抗議事件背後有政治勢力操作。按照智利官方的說法，是委內瑞拉
在煽風點火。而美國國務院則指責俄羅斯在背後。不過，智利學生卻認為是新自由主義，
他們的邏輯是“（富人們）逃稅更壞，還是（我們）逃票更壞？”
在部長們各種言論的刺激下，18日開始，學生逃票抗議終於演變成全社會的大規模街頭抗
議。當晚總統皮涅拉在保鏢的護衛下正在一個富人區高檔餐廳為孫子慶祝生日的照片在社
交媒體上瘋傳更是火上澆油，抗議升級為大規模的騷亂。深夜，皮涅拉宣佈進入緊急狀態
，而上一次已經是獨裁軍政府時期的1987年。
新自由主義之殤
從公共交通的發展歷史看，所有城市的公共交通都是由私人企業開啟的，但公共交通甫一
出現，很快就納入了政府的管制。一開始很大程度是因為公共交通需要佔用政府管理的稀
缺公共資源——道路作為其經營場所，並影響公共秩序，在城市擴大後，公共交通又成為
影響市民日常生活的重要部分從而具有了很大的政治影響，這也是世界各地政府將其納入
管制的緣由。智利也不例外，同樣經歷了這樣一個過程。
1953年，維德拉（Gabriel González Videla）總統在向全國發表講話時稱，公共交通對
人民如此重要，其價格卻一直在上漲。為了不增加人民的生活成本，現任政府決定成立一
家國有企業，建立干預機制提升公交服務。議會通過了專門的法律（DFL No. 54 May
1953）建立了一家國有公交企業（ETCE）， 這部法律明確指出，國家直接承擔公共交通
服務並防止私人企業將公共交通變成盈利性行業是有必要的，國有公交企業的唯一目的是
為了公共利益。事實上，這家國有企業不僅是直接提供公共交通服務，同時也承擔了公共
交通行業管制者的角色，包括對私人公交企業線路的許可、價格的管制等。
然而，國有公交企業的成立並沒有很好解決公共交通供給不足的問題，也沒有能成為公交
市場的主力，如到1956年，私人公交企業仍然擁有64%的運力。民眾對公交服務還是怨聲
載道，這為軍政府以後實施激進的新自由主義改革提供了口實。
1973年，在美國的策動下，皮羅切特通過政變上台開始大量啟用所謂“芝加哥男孩”，信
奉市場主義的新自由主義者沒有忘記公共交通行業，公共交通被認為與其他私人物品沒有
區別，可以實行完全市場競爭，政府應該完全退出市場。1981年11月30日，這家國有公交
企業被解散，所屬車輛被拍賣。與此同時，公交行業全面市場化，經營完全自由（任何個
人或企業無需任何條件，無需任何許可或備案），從業完全自由（如公交駕駛員無需任何
額外條件），線路設置完全自由，票價完全自由。行業政策來了一個180度的大掉頭。相
比同期（1985年）英國公交行業的有條件的市場化改革（包括政府有限度的提供服務和輕
度管制），智利則是絕對的市場主義革命，這些操刀的“芝加哥男孩”或許有些鄙視撒切
爾夫人的膽小。
在完全放任自由的政策下，公共交通行業確實進入了一個大發展，從供給不足迅速進入了
供給嚴重過剩。僅僅不到兩年時間（1983年），車輛數量數量就增加了40%，達到了7278
輛。1990年，在軍政府倒台前夕，車輛數量達到了13698輛，相比改革前增加了170%。公
交服務確實不擠了，公交車輛的利用率下降了55%。
沒有任何准入條件，大量個人進入了公交市場，市場競爭激烈。即使在1991年開始重新進
行管制後，一直到1998年，政府強制相當一部分車況極差的車輛和市場主體退出市場後，
市場主體仍然高達3868個，平均每個市場主體車輛數僅為1.88輛，市場完全處於原子化狀
態。每個個人儘量將成本控制到最小，車輛不到萬不得已不會退出，平均車齡竟然超過12
年，可以說，在很多國家這些車輛本都早該停在報廢場等待處理了。聖地亞哥是80年代全
世界污染最嚴重城市之一，公共交通排放污染則是最大的貢獻者。
激烈的競爭使得主要客流走廊充滿了公交車，城市7條主要干道就包括了80%的公交線路，
在道路上攬客的公交車輛對道路交通造成嚴重干擾。更糟糕的是，車輛間相互追逐搶客，
城市交通85%的交通事故是由公共交通車輛引發，每年公交車輛導致的死亡人數遠遠高於
正常水平，如2001年，當年的公共交通交通事故達到了7392宗，致使5699人受傷，死亡人
數高達112人。即使相比同樣作為發展中國家的中國，公交車輛事故死亡率也要高出8-10
倍。
按照新自由主義的說辭，競爭可以導致更好的服務，更低的價格，但這種美好的結果在公
交完全市場化後長達10年的時間都沒有出現過。從服務的角度，平均線路長度居然高達63
公里（正常應該不超過20公里），而聖地亞哥市民的公交平均出行距離僅僅7公里左右，
殘破的車輛不斷繞道以獲得更多的乘客，而車上的乘客被迫乘坐更長的時間，哪裡有什麼
公交服務質量可言。價格也更貴了，相比10年前，1990年的價格幾乎上漲了100%，而石油
價格在這10年裡並沒有漲過，1990年的油價甚至比1979年還要低，更不用說完全市場化後
就再也沒有任何管製造成的合規成本了。
顯然，神奇的市場力量並沒有如新自由主義者所期待那樣在公共交通行業顯示出來，倒是
高昂的社會成本已不堪重負，改革公交體制已經成為全社會的共識。
創世大爆炸改革
事實上在軍政府倒台前2年，反對黨已經組織交通專家研究公交改革方案。新的民選政府
剛剛上台，就宣佈了公交改革措施，將公交重新納入了政府管制，主要措施包括公交線路
實行特許經營、車輛強制退出（不得超過10年）、公交票價動態調整等。以公交票價為例
，政府以企業投標票價為基礎，設定一個調整機制，動態進行價格調整。
在政府介入10年後（2001年），車輛數從將近1.4萬輛減少到8179輛，但日均客運量卻從
358萬增長到了428萬，車輛利用率提升了一倍，平均車齡降到了6年，市民的平均候車時
間與之前差別不大，僅僅只有4分鐘左右。
但公交線路基本延續了原有的佈局，線路重複嚴重，公交企業也只是那些個體戶的簡單集
合而形成的名義上的公司，管理並不到位，這樣的改革並非專家們的理想模式。公交市場
仍然是一個以私人力量為主的市場，政府只是一個監管者的身份，參與有限，左翼政治家
們還很不滿意。前10年的改革只是序曲，真正創世大爆炸（Big Bang）式的改革要到2005
年才開始啟動，2007年2月全面實施。
首先是公共交通大整合，公交、地鐵共同形成一個大的公共交通品牌Transantiago，所有
的運營企業組成一個公共交通公社（也有稱為公共交通共同體），票款收入統一分配。其
次成立第三方清分機構，負責票務系統（如交通卡），統一公共交通票價體系，包括公交
干支線間、公交地鐵間的換乘免費。其三是線路重組，工程師們將現有的線路全部扔到一
邊，新設計的線路網絡分為區域支線和市域幹線，以不同顏色標識不同的區域和線路類型
，線路從之前的將近400條線路減到223條，車輛從將近8000輛減到4489輛。其四是建立動
態票價機制，以CPI、石油價格、匯率變動等為主要考慮因素，由獨立的專家委員會每個
月檢討一次。
可以說，這是全世界最為大膽的公交改革之一，規劃工程師和政治家的理想都得以實現。
然而，改革卻並不順利，甚至結果有些糟糕，實施明顯準備不足，系統陷入了完全的混亂
，乘客等候時間超長，換乘量增加了差不多10倍，上了車的也擁擠不堪，彼時巴切萊特總
統被迫公開道歉。經過不斷的調適，嚴格的線路分區基本被取消了，不再一味強調效率，
車輛增加到6564輛，聖地亞哥的公交通服務逐漸走入正軌。
但弔詭的是，當政府完全控制了公交服務後，企業不再關心線路設置、價格、服務水平等
，如一開始企業僅根據運行的車輛里程獲得收入，政府就此陷入了公共交通的虧損泥潭。
在大改革以前，公共交通並沒有政府補貼，而改革後，為了避免公共交通價格過快上漲，
公共交通的補貼一直在增加，國會為此通過了4部公交補貼有關的法律。從2006年到2018
年，政府累計補貼總額超過了90億美元。2016年，僅公共交通補貼就佔據了智利交通部預
算的63%。公共交通價格實際僅佔實際成本的一半左右，如2017年為51.66%。顯然，智利
中央政府對聖地亞哥的公共交通不可謂不支持。
更糟糕的是，政府包攬公共交通也意味著將矛盾全部攬到了自己身上，公共交通的任何問
題都只能是由智利中央政府直接面對，公共交通價格，就是其中最敏感的一個。
壓垮駱駝的是每一根稻草
壓垮駱駝的並不是最後一根稻草，而是之前已經壓在駱駝背上的沉重負擔，每一根稻草都
有責任。10月份這次調價就是最後一根稻草，事實上僅僅2018年，就分別在2月份、10月
份調整過兩次了，2019年1月份再次進行了上調。僅僅兩年時間，就調整了4次票價，地鐵
的最高票價從7.4元上調到了8.3元，公交從6.4元上調到7.1元，這樣的調整頻率和幅度就
絕對不能算小了。
相比之下，上一任的左翼巴切萊特總統則幸運的多，在4年任期內幾乎沒有調整過，只是
在離職前一個月調整了一次（2018年2月），而這位右翼的億萬富翁總統上任一年半，就
調整3次，民眾的心情是可想而知了。如果放到更長的時間來看，2007年地鐵票價是4.2元
，2019年這次調整到了8.3元，幾乎上漲了一倍，而同期的人均GDP只增加了50%左右。相
比之下，中國各主要城市同期公共交通票價幾乎就沒有變過。顯然，公共交通價格調整過
於頻繁絕對是一捆很重的稻草。
地鐵票價8.3元，對於一個與中國特大城市發展水平相對接近的城市而言，這絕對是一個
高票價。這基本等於香港2018年的平均票價(8.28元)，但香港的經濟發展水平遠超聖地亞
哥。可以比較的是，中國主要城市的平均票價基本很少有超過4元的，以深圳為例，根據
官方披露的數據，2017年，深圳地鐵人次成本為8.91元，乘客實際支付平均票價為4.15元
，這已經是比較高的了。
但需要注意的是，聖地亞哥8.3元的票價其實是地鐵公交聯乘最高票價，這個價格還包括
與公交的換乘服務。以2018年12月為例，彼時地鐵高峰票價為7.8元，但地鐵公司實際收
到的人次清分票價為4.46元，而人次成本約7.9元（北京京港地鐵公佈的2018年人次成本
為11.28元）， 2018年的虧損達到了17.6億元，政府財政又很難提供更多的支持，地鐵公
司仍有兩條線路在建，在紐約等海外金融中心發行債券籌資需要公司具有盈利能力，甚至
有公交公司曾經起訴智利政府沒有能夠支付足夠的補貼，這也是為什麼2019年票價必須要
漲。顯然，這種一體化的票價機制和一票制使得公共交通的票價顯得比較高，市民有一種
心理壓力，那些不需要換乘的和短途乘客更感覺吃虧了。也就是說，壓垮駱駝的稻草裡面
也有其特殊的票價體系。
逃票，是智利公交的一大特色。2018年，聖地亞哥公交逃票率達到了28.5%，相比2017年
的23.7%又上漲了20%。據研究，這與2018年兩次調升票價有關。逃票的，卻有其理所當然
的邏輯，那就是公交票價與期望的服務質量存在差距，簡單說就是不值，逃票是為了抗議
公交服務質量，漲價則是進一步放大了這種差距，因此票價越高，逃票率也就越高。
聖地亞哥的公共交通確實還有許多需要改善的地方，但在南美是首屈一指，在世界上也是
名列前茅。逃票不會促進公共交通改善，任何逃票行為最終都是由其他乘客和全社會來支
付，更糟糕的是，公共交通的財務狀況會因為增加反逃票成本而進一步惡化，長期將進一
步降低服務質量。
假如所有人都能夠購票乘車，票款收入可以增加40%，即使增加20%的收入，2019年的票價
調升就沒有必要。智利社會存在如此廣泛的逃票行為，不能不說是這個社會病了，壓垮駱
駝的還包括這整個社會環境。
智利新自由主義者們將養老金、醫療、教育、電力、水等幾乎所有重要的公共領域都私有
化、市場化了。2017年，1%的富人擁有33%的財富，而50%的窮人只擁有2.1%的財富，社會
分化極度嚴重。根據智利國家統計局的調查，全國70%的人，月收入低於700美元，中位數
月薪約為562美元，對於一些中低收入群體，公共交通成本甚至高達家庭收入的25%。
“無關30比索，而是30年”是這次運動的一個響亮口號。新的公共交通體系是30年來最大
膽反新自由主義的成果，智利人抗議的是新自由主義的信條在軍政府倒台30年後仍然在主
宰智利經濟社會生活，遺憾的是，各種機緣巧合，引爆地點卻選在了公共交通。30年來，
智利社會廣泛感受到的分配不公應該是最重的那一捆稻草。
作為一個資源型經濟體，國際外匯、大宗商品價格波動深刻影響智利人的日常生活。2018
年以來，國際銅價下降了20%，作為全世界最主要的銅等礦產資源生產國，智利經濟受影
響程度可想而知，智利比索已經創出新低，2018年以來美元相對於比索已升值了近30%,而
公共交通所需要的石油、車輛、零部件、潤滑油等都需要進口，這些都是公共交通價格調
整公式裡面的因子。不只是公共交通在調價，如2019年電價已經調整兩次了，5月份上調
了10.5%，宣佈公共交通價格調整僅僅2周前（9月25日），又上調了9.2%。相關負責人甚
至稱，考慮到比索不斷貶值，預計2020年初，電價還需要上調20%，電價的調整又會影響
地鐵的運營成本。
上天慷慨餽贈的資源，其實都已經暗中標好了價格，只是在需要的時候支付，這可能就是
資源型國家的宿命。那些豐富的礦產資源，何嘗不是壓垮駱駝的稻草。
--
※ 發信站: 批踢踢實業坊(ptt.cc), 來自: 129.110.242.26 (美國)
※ 文章網址: https://www.ptt.cc/bbs/IA/M.1573944631.A.52F.html