[資訊] 當代美國“民主援助”解析

[kwei (光影)]

當代美國“民主援助”解析
原刊於《美國研究》2010年第3期
http://www.aisixiang.com/data/114433.html
劉國柱
浙江大學歷史系教授

“民主援助”是20世紀80年代以來新出現的政治名詞，它屬於政治援助的範疇，但又不同
於美國傳統的政治援助。傳統的政治援助一般是對美國盟國的政治聲援，幫助穩固美國盟
友的政治統治。而1980年代以來的美國“民主援助”所針對的既有美國的友好國家，但更
多的是在意識形態和政治制度上與美國不一致、甚至是敵對的國家；“援助”的對象既包
括傳統的主權國家，也包括各種政治組織和社會組織，甚至是受援國的反對派組織。美國
向”民主援助”的對象提供的既有資金(以贈款為主)，也有各種設備和物資，還有一些先
進的技術。“民主援助”是美國輸出民主戰略的重要組成部分，是美國在全球推動民主化
的重要工具。卡特政府推行人權外交，開始將對外援助與受援國的人權狀況聯繫在一起。
雷根政府成立了全國民主基金會(National Endowment for Democracy，簡稱NED)，正式
將“民主援助”作為美國對外援助的重要內容，“民主援助”在美國對外援助中的份量日
益加重。九一一事件之後，小布希政府更是將推行民主作為美國對外援助的首要任務。所
以，“民主援助”尤其是冷戰結束後美國的“民主援助”，是一個需要引起重視的問題。

　　
　　一、美國“民主援助”的發展歷程

　　“民主援助”所針對的主要是受援國的發展道路和發展模式。通過美國的援助影響受
援國的發展道路和發展模式，在冷戰時期就是美國對外援助戰略的重要組成部分。但冷戰
時期的美國對外援助的出發點基本上停留在兩種不同意識形態的發展道路上。在美蘇冷戰
的大環境下，美國對外援助的目的首先是要保證發展中國家不能走上社會主義或共產主義
的發展道路。但對於受援國是否是民主國家，其經濟體制是否是市場體制，其政治體制是
否是民主體制，美國暫時還未能給予更細緻的考慮。這既是由於冷戰的大環境使然，同時
也受當時的主流政治發展理論的影響。

　　40多年以前，在西方的政治學界，很多學者都篤信社會經濟越發達的國家，就越有可
能建立持久的民主。這種觀點的核心是經濟發展將會自動帶來民主化。一些學者甚至認為
，獨裁政權能夠更好的利用並不豐富的資源創造經濟快速增長；而民主政權則往往會被懷
疑受特殊利益集團的影響，相對於比較孤立的獨裁政權而言，發展中國家的民主政權往往
會利用公眾的訴求，並容易向公眾的訴求妥協，使得它們反而難以採取統一的經濟發展計
畫。因而這些學者得出的結論認為，在一定的發展目標實現之前，民主化的進程應該適當
延後。受上述發展理論的影響，美國國際開發署在其成立的初期甚至直到20世紀70年代中
後期，在制定對外發展援助戰略時，一般都不把促進發展中國家的民主化作為其戰略目標
。甚至可以說，在冷戰的大部分時間裡，從美國得到經濟援助比較多的國家，除少數國家
外，大部分是親美的獨裁政權，如韓國的李承晚政權、南越的阮氏政權、拉丁美洲為數眾
多的軍政府和獨裁政權等。這種情況直到1970年代中期才有所改變。

　　20世紀70年代末80年代初是美國對外“民主援助”的第一個階段。美國對外“民主援
助”肇始於卡特政府的人權外交，到雷根政府建立全國民主基金會，對外“民主援助”趨
於制度化。

　　卡特政府上台後，人權問題開始作為美國對外政策中優先考慮的問題之一。卡特總統
判斷，對人權的關注已經成為一種世界潮流。他在就職演說中說：“世界本身現在正由一
種新的精神所支配。那些人數較多、在政治上已經日益覺醒的民族，正在渴望並要求他們
在世界上的地位，不僅是為了他們本身的物質條件，而且也是為了獲得基本的人權。”作
為自由世界的領袖，美國“絕不能對其他地方自由的命運漠不關心。我們的道德意識使我
們明顯地偏愛那些和我們一樣對個人人權永遠加以尊重的社會。美國對維護人權的承諾必
須是絕對的。”1977年5月22日，在聖母大學(University of Notre Dame)的畢業典禮上
，卡特詳細闡述了美國的對外政策新原則：美國對外政策應該是“民主的、以基本的價值
觀念為基礎、為仁慈的目的運用權力和影響”。他確信，美國需要重回“自決和民主的信
念”，而“美國對人權的責任是我們外交政策的根本宗旨”。卡特政府甚至認為，為了推
行人權政策，美國可以對其他國家事務進行干涉。卡特政府的國務卿賽勒斯·萬斯
(Cyrus Vance)就曾經發表聲明說：“我們的目的不是干預其他國家的內部事務，但是正
如總統所強調的，任何一個聯合國成員國都不能聲明侵犯受到國際保護的人權僅僅是其自
己的事務。我們的目的是制定同我們的信仰一致的政策，並且當我們認為合乎需要時心平
氣和地和不帶歉意地聲明這些政策。”

　　在卡特政府看來，美國的做法既符合美國的自由主義傳統，也符合《聯合國世界人權
宣言》(United Nations Universal Declaration of Human Rights)的精神，並且這也是
美國對世界承擔的使命和義務。在卡特時代，世界上並沒有發生大規模的民主化浪潮，卡
特政府所關注的是當時一些國家違反基本人權的狀況，如嚴刑拷打、政治暗殺，以及其他
各種形式的對基本人權的壓制行為，還很少顧及較高層次的人權問題如言論自由、結社自
由、知情權、定期選舉等。而且卡特政府也意識到，維護人權應該是美國對外政策的一個
長期目標，除少數個別情況外，美國政府不可能迅速減少世界各地侵犯人權的情況。同時
，卡特政府認為，在美國對外政策中還有其他一些目標“與人權同等重要，在一些情況下
甚至會更重要”，如中東和談、北大西洋公約組織的穩定、與中國關係的正常化、限制戰
略武器等等。在面對上述問題時，美國將對“我們的人權目標做出修正，推遲或降低(人
權方面的目標)以服從於其他重要目標。”所以，當親古巴的桑地諾陣線在尼加拉瓜推翻
了親西方的索摩查政權和蘇聯直接出兵阿富汗的時候，人權問題不再是卡特政府對外政策
關注的焦點。

　　雷根政府上台後，在國外推動民主逐漸成為美國對外援助的重要內容。1982年6月8日
，雷根在英國議會發表演說時聲稱美國的外交目標是十分單純的：“培養民主的基礎，這
一體系包括言論、出版自由，工會、政黨、大學……現在正是我們作為一個國家--包括政
府部門和民間部門--投身於援助民主運動的時候。”至此，在海外援助民主運動，推動世
界的民主化成為美國政府對外政策的主要目標之一。

　　雷根政府在國外推動民主化的政策，首先是其反對共產主義意識形態的產物。在英國
議會的演說中，雷根強調，要發動一場反對蘇聯集權主義、爭取自由的十字軍東征。與美
國重整軍備，在世界範圍內遏制蘇聯勢力並逐漸將蘇聯勢力推回的政策相對應的是，美國
明顯加強了意識形態領域裡的攻勢，美國《華爾街日報》將雷根政府的這一政策稱為“思
想戰爭”(War of Ideas)。雷根政府推出的重大舉措就是成立全國民主基金會。

　　建立全國民主基金會的設想是美國“隱蔽戰略”(Covert Strategy)在雷根政府時期
的繼續。在冷戰初期，美國及其盟國通過民間志願者組織(Private Voluntary
Organization，簡稱PVO)向“鐵幕”另一邊的東歐社會主義國家秘密提供顧問、設備和資
金，幫助這些國家的反對派人士從事辦報紙、結社等活動。20世紀60年代後期，美國民間
志願者組織從中央情報局領取活動經費，並在一些國家從事顛覆活動的消息被披露出來以
後，引起了社會主義國家在一些國際組織中對美國的強烈抗議，約翰遜政府被迫下令停止
上述隱蔽活動。於是，美國國會的一些議員開始尋求建立公開的民間機構，繼續資助海外
的民主運動。美國最大的工會組織勞聯—產聯(AFL-CIO)更是希望設立美國民主基金作為
從事國際活動的公共資源，以替代1960年代中央情報局所從事的活動。

　　1983年2月，雷根政府正式向國會提出了建立全國民主基金會的建議，並得到了兩黨
大部分議員的贊成，美國國會批準成立全國民主基金會。根據美國國會制定的《全國民主
基金會條例》，全國民主基金會的工作目標主要有以下幾個方面：

　　通過民間機構在世界範圍內鼓勵自由和民主，包括促進個人權利和自由的行動；推動
美國民間組織(特別是美國兩大政黨、工會和商業協會)與國外民主組織之間的交流；促進
美國非政府組織(特別是美國兩大政黨、工會和商業協會及其他民間組織)參與海外的民主
培訓計畫和民主制度建設；及時採取措施與海外的本土民主力量合作，加強民主選舉的作
用；在支持美國兩大政黨、工會和商業協會及其他民間組織參與促進與海外致力於民主文
化價值、民主機構和組織建設的力量的合作。

　　國會第一年為全國民主基金會提供的財政撥款額度為1800萬美元。其後，國會對全國
民主基金會的撥款逐漸增加，到1990年代末達到了3000萬美元。全國民主基金會的成立，
標誌著美國對外“民主援助”的制度化。自雷根政府開始，全國民主基金會逐漸成為美國
在海外推動民主化運動的重要機構。

　　全國民主基金會主要通過為一些非政府組織提供資金，幫助這些組織在海外從事推進
民主的戰略。除了零散的捐贈外，全國民主基金會的主要受贈者有四個，分別是國際私營
企業中心(Center for International Private Enterprise，簡稱CIPE)、國際勞工團結
美國中心(American Center for International Labor Solidarity，簡稱ACILS)、國際
共和黨協會(International Republican Institute，簡稱IRI)和全國民主黨國際事務協
會(National Democratic Institute for International Affairs，簡稱NDI)。這四個受
贈者所接受的資金佔全國民主基金會資金支出的55%到60%。上述四個組織分別屬於美國商
會(U.S. Chamber of Commerce)、勞聯-產聯、共和黨和民主黨。這四個組織可以說涵蓋
了美國的左翼(民主黨)和右翼(共和黨)，囊括了企業界與工人階層，這樣就將在海外推動
民主化上升為整個美國的事業。上述四個組織各自獨立運作，其工作的側重點也各不相同
。國際私營企業中心主要是在國外推動建立市場經濟，認為市場經濟是實現民主化的重要
條件；國際勞工團結美國中心主要是在國外支持建立和發展獨立工會組織，將獨立工會組
織視為民主化的重要環節；兩個政黨協會主要是在國外進行公民教育和宣傳，幫助國外理
念相同的政黨的發展，幫助建立自由和公正的選舉制度，進而推動其他國家的民主化進程
。

　　雷根時代的“民主援助”還處於初級階段，而且除了拉丁美洲外，世界上也沒有發生
大規模的民主化浪潮。但是，雷根政府搭建了一個系統的“民主援助”平台，當20世紀80
年代末期，民主化的潮流開始席捲東歐和亞非國家時，雷根政府所精心搭建的“民主援助
”平台能夠迅速啟動，急劇擴大美國對外“民主援助”。

　　20世紀90年代是美國對外“民主援助”發展的第二個階段。這一階段美國對外“民主
援助”有兩個特點：一是“民主援助”的主要對象是東歐和前蘇聯地區，就是冷戰時期的
社會主義國家，“民主援助”的目的無疑是鞏固冷戰的成果，加速這些國家政治體制的轉
型；二是援助的規模急劇擴大。東歐巨變發生後，老布希政府和當時的美國國會反應迅速
，專門設立了支持東歐民主基金，每年為東歐國家提供約3億美元的經濟援助，支持這些
國家的民主化轉型。蘇聯解體後，美國又迅速設立了“自由支持基金”，這項基金連同美
國國防部的“合作降低威脅”項目，一年間向前蘇聯地區提供的援助達到了20億美元。從
1990年到1998年，美國向東歐國家提供的“民主援助”基金達到了3.3億美元；從1992年
到1998年，美國向前蘇聯地區提供的“民主援助”基金達到了3.2億美元。同一時期，全
國民主基金會向東歐地區提供的資金平均每年在300到500萬美元之間，向前蘇聯地區提供
的資金平均每年在400到500萬美元之間。1993年設立的歐亞基金，同樣也是用於前蘇聯地
區一些國家的民主轉型，每年提供的資金也在500到1000萬美元之間。整個1990年代，美
國為東歐和前蘇聯地區的國家提供的“民主援助”基金達到了10億美元左右。

　　進入21世紀，尤其是九一一事件之後，美國對外“民主援助”步入了一個新階段。這
一階段的美國對外“民主援助”有以下兩個特點：第一，將美國對外援助與“民主援助”
更加緊密地結合在一起，促進受援國的民主化成為美國對外援助的首要目標。根據美國國
務院與美國國際開發署聯合制定的《戰略計畫》，促進和深化受援國的民主化成為美國對
外援助的首要目標，即“促進民主和良治的發展，包括公民社會、法律法規、尊重人權和
宗教自由。”《戰略計畫》宣稱：“美國外交和對外援助將堅定地支持民主和人權，不僅
因為這些是我們的傳統價值觀，也因為一個更加公正的世界才是更加穩定和繁榮的世界，
我們將一貫地、負責任地和謹慎地支持國外的民主和人權運動。”第二，“民主援助”與
美國的全球戰略更加緊密地結合在一起。九一一事件之後，反對國際恐怖主義成為美國對
外戰略最重要的內容，與此相適應，美國對外”民主援助”政策也相應地調整了自己的戰
略。被視為國際恐怖主義溫床的中東及穆斯林世界成為美國對外“民主援助”的重點。在
美國決策者看來，只有在中東實行民主和改革，才能從根源上剷除恐怖主義，使美國變得
更加安全。“民主援助”遂成為美國反恐戰略的重要組成部分。


　　二　美國“民主援助”的方式與內涵

　　美國“民主援助”包括兩種方式。一種是傳統的方式，即附加條件的經濟援助，將美
國的經濟援助與受援國的民主化掛鉤，以受援國採取政治、經濟改革作為美國提供經濟援
助的前提條件；另一種則是由美國政府機構或具有政府背景的非政府組織向受援國或受援
國的各種政治和社會組織提供資金、物資、人力資源等方面的援助，直接介入受援國的政
治、經濟和社會體制變革。

　　將民主化和民主政治作為美國提供經濟援助的前提條件，利用美國經濟援助推動發展
中國家在政治和經濟領域的變革，這是美國在對外援助過程中經常採用的手法。但在不同
時期，美國政府的目標和側重點也不盡相同。如雷根政府時期，美國政府更多強調的是在
發展中國家推動私營經濟和市場經濟的發展。雷根政府的助理國務卿切斯特·克拉克
(Chester Crocker)在闡述美國對非洲的政策的演說中強調，美國將努力使得對外經濟援
助更加富有成效並產生良好的結果，並改變過去重點援助幾個友好國家如蘇丹、肯尼亞等
的局面，致力於促進非洲國家私有經濟的發展。克拉克指出：“在雷根政府領導下，我們
的雙邊援助將針對那些我們的利益最能清晰體現出來的地區，更加針對那些能夠產生更廣
泛和持久影響的政策變革，這些變革包括給予那些國家內部以及外來的私有部門更大的機
會。”

　　同一時期，美國國際開發署的對外援助戰略也是圍繞著推行市場經濟和私有經濟展開
的。其外援戰略的目標有三個：第一，促進受援國的政策變革。國際開發署希望受援國政
策的確立能夠推動自由市場原則，並減少政府對經濟的干預。第二，推動受援國私有企業
的發展。國際開發署支持並幫助在發展中國家發展微型、小型和中等規模的本土私人企業
。第三，擴大受援國方案的執行範圍。國際開發署將在發展中國家的諸如人口與保健領域
，利用民間組織和企業去推動發展援助計畫的開展。
　
　　小布希政府時期，美國更加關注受援國的政治改革，試圖以美國經濟援助為誘餌，推
動受援國進行體現西方價值觀的政治體制改革。2002年新設立的“千年挑戰賬戶”
(Millennium Challenge Account，簡稱MCA)，就對受援國設置了極為嚴格的政治經濟條
件。根據2003年的《千年挑戰條例》，受援國必須在政治和經濟的民主化方面達到下列標
準：1.政治上公正而民主的治理。這包括促進政治多元化、平等和法治；尊重人權和公民
權利，包括殘疾人的權利；保護私有財產權；鼓勵政府的透明度、加強政府責任；反對腐
敗。2.經濟自由。這包括鼓勵公民和公司參與全球貿易和國際資本市場；促進私有企業的
發展、自然資源的可持續利用；加強市場在經濟中的作用；尊重工人的權利，包括組織工
會的權利。

　　2005年，美國將援助的條件做了更為嚴格的規定，尤其是在政治方面，受援國必須在
以下六個方面做到公正統治：公民自由要遵循“自由之家”(Freedom House)的標準，包
括言論自由、集會和結社的權利、實行法治和保護人權、個人自主及經濟權利；政治權利
同樣要遵循“自由之家”的標準，包括自由和公正地選舉擁有真正權力的官員，公民組織
政黨並能夠在選舉中公平的競爭；不受軍隊、外國強權、極權政黨、宗教僧侶、經濟寡頭
控制的自由，保證少數族裔的權利；言論與責任要遵循世界銀行的標準，包括憲法保護公
民自由的能力、一個國家的公民參與選擇政府的能力、獨立的媒體；統治效果也是遵循世
界銀行的標準，包括提供平等的公共服務、保證公民服務的權限、不受政治壓力的影響、
政府具有籌劃並執行重大政策的能力；法制還是遵循世界銀行的標準，包括公眾對法律的
信任和遵守程度、暴力事件和非暴力犯罪、司法系統的效力和前瞻性、強制履行合同的能
力；反對腐敗也是遵循世界銀行的標準，包括腐敗對商業環境的影響、政治舞台上的重大
腐敗，以及精英分子致力於實施國家控制的趨勢。這迫使一些發展中國家為接受美國的經
濟援助而不得不進行美國期待的政治改革。

　　冷戰結束後，美國在對外“民主援助”方面更側重直接介入受援國的政治、經濟和社
會變革，這種類型的“民主援助”主要包含以下四個方面的內容：第一個方面是選舉援助
。民主政治的一個重要內容就是定期選舉，包括行政官員選舉和立法系統選舉等。美國“
民主援助”最初就是由選舉領域開始，之後逐漸擴大到其他領域。選舉一直是美國“民主
援助”關注的重點領域。美國在選舉領域提供的援助主要是：第一，為受援國組織選舉提
供經費。如1992年，在國務院的推動下，美國國際開發署設立了主要用於非洲選舉的援助
基金--非洲地區選舉援助基金(African Regional Electoral Assistance Fund)，由非美
協會(African-American Institute)、國際共和黨協會和全國民主黨國際事務協會具體負
責實施。在中東地區，全國民主基金會資助了也門的選舉和議會改革計畫、也門選舉制度
的改革、科威特議會改革等。

　　第二，幫助受援國建立選舉管理機構，培訓選舉機構官員。美國國際開發署及全國民
主基金會等機構在向受援國提供資金的同時，也在幫助受援國建立和完善選舉管理機構，
重點是提高選舉委員會的組織和管理能力，加強選舉委員會在政治上的獨立地位，以樹立
這一機構在大選中的權威。對選舉機構官員的培訓不僅包括中央選舉委員會的官員，也包
括大選中各選區的工作人員、大選觀察員和為大選服務的志願人員等。

　　第三，派遣大選觀察員，監督大選並在選舉出現糾紛時進行仲裁和調解。1982年，薩
爾瓦多舉行制憲國民代表大會選舉。美國國際開發署組織了大批觀察員，到薩爾瓦多對選
舉進行監督。之後，美國先後向12個國家派遣了選舉觀察員，這對於民主化初期的國家選
舉更加公正發揮了一定的作用。此外，美國還為受援國的選舉提供其他方面的支持和幫助
，如幫助轉型國家設計選舉制度，包括選區的設置、立法機構、總統、地方政府的選舉方
式，對選民進行選舉教育等。

　　第二個方面是政黨援助。這方面的工作主要由國際共和黨協會和全國民主黨國際事務
協會具體負責實施。從1980年代後期，全國民主黨國際事務協會便開始利用全國民主基金
會提供的資金加強與國外理念相近政黨的聯繫。國際共和黨協會則主要是與拉丁美洲國家
的中間偏右的政黨加強聯繫，並為哥倫比亞、危地馬拉、玻利維亞和哥斯達黎加等國的右
翼政黨提供技術援助及人員培訓。1990年以後，美國在政黨援助方面的資金迅速增加，國
際開發署每年為上述兩個組織提供的經費達1000萬美元。這一時期政黨援助的主要對象是
東歐和前蘇聯地區的政黨組織。

　　美國的政黨援助主要有以下幾種方式：直接向受援國政黨提供經費，幫助其強化組織
基礎和參加選舉，同時也提供一些維持政黨組織正常運轉所需要的儀器和設備；組織專題
政治研討會，或針對某個特定的議題、或針對某個政黨所面臨的最重要問題，組織知名專
家和學者對這類問題進行探討，幫助該國的政黨尋找最佳應對方案；幫助培訓政黨領導人
和精英分子，如國務院直接領導的“國際訪問者”(International Visitor)項目，直接
向一些國家的政黨精英提供到美國考察和觀摩的機會，台灣領導人馬英九、阿富汗總統卡
爾扎伊、法國總統薩科奇、英國首相布郎等都曾經參加過這個項目。不過，美國的政黨援
助的核心還是圍繞大選，幫助它所支持的政黨參與併力爭贏得大選，包括幫助這些政黨確
立競選主題、選擇候選人、籌集競選經費、招募和使用志願者、處理與媒體的關係等等。
這種援助一般是通過美國政治組織提供各種培訓，但美國的政黨組織也經常直接介入一些
國家政黨的選舉活動。在1990年代初期，國際共和黨協會曾經直接介入羅馬尼亞和保加利
亞的總統大選，尤其是在1992年的羅馬尼亞總統選舉中，國際共和黨協會向羅馬尼亞反對
派派遣了富有經驗的政治顧問，試圖幫助該國反對黨一舉取代揚·伊利埃斯庫(Ion
Iliescu)。

　　美國“民主援助”的第三個方面是為轉型國家的制度建設提供幫助。美國在制度建設
方面所提供的援助包括以下幾類：

　　1.幫助轉型國家重新撰寫憲法。第二次世界大戰後，美國曾經成功地為日本制定了一
部和平憲法，所以很多美國政治家和政治學者都熱衷於幫助轉型國家制定新憲法。在20世
紀的80年代和90年代，美國政府發起了多次憲法援助計畫，由國際開發署具體負責實施，
主要是向國外派遣憲法專家，為受援國的憲法起草者講解美國憲法，或者向受援國提供關
於美國憲法的著作和其他相關資料。不過，美國的憲法援助成效並不大，東歐國家和前蘇
聯地區新獨立的國家在制定憲法時更多地借鑑了西歐國家的憲法，“美國憲法一直處於非
主流。”
　　
　　2.促進受援國的司法改革和法規建設。司法改革的目標是尋求建立運轉更有效、法律
知識更豐富、對法律的解釋更準確、更加獨立於行政當局及其他可能干涉司法的社會權利
集團的法院體系。司法改革的內容主要包括：使整個司法系統的管理更加合理化和強化；
增加司法預算；革新現有司法體系；改革司法職業法規；培訓法官和其他司法人員；加強
案例管理等。美國的司法援助一般會涉及上述幾個方面，但在不同地區側重點會有所不同
；對於法律改革的援助，主要是幫助受援國修訂現存的法律，或者重新制定新的法律，美
國為一些拉丁美洲和非洲國家制定商法、刑法和民法提供了援助。

　　3.對受援國的立法機關進行援助。這一援助項目深得美國國會的支持，因為在國會議
員看來，強大的立法機關是民主體制的重要基礎。亞洲基金會、國際共和黨協會和全國民
主黨國際事務協會及一些民間顧問公司是這一類援助的主要實施者。對立法機關的援助主
要是對立法機關成員(即受援國的國會議員或立法委員)和工作人員進行培訓和提供技術援
助，其中包括設定立法機關的工作方式、立法的程序、加強立法機關小組委員會的作用、
舉辦聽證會、增強立法機關的透明度等等。此外，美國還幫助一些國家仿照美國國會圖書
館的模式，在受援國建立自己的國會圖書館。

　　4.對受援國的地方政府予以援助。這一類援助開始於20世紀80年代美國國際開發署在
拉丁美洲實施的“強化地方政府”計畫(Local Government Strengthening)，1990年代以
後擴大到東歐、前蘇聯地區和撒哈拉以南的非洲，以及亞洲的菲律賓、尼泊爾和蒙古。援
助的內容包括加強地方政府的權力，必要時對該國憲法進行修正；對地方政府官員和機構
進行培訓、提供技術支持；幫助地方建立非政府組織，並指導這些非政府組織與地方政府
合作共事。美國“民主援助”的第四個方面是幫助受援國建設公民社會(Civil Society)
。對於公民社會，各國政治學界有著不同的理解。美國國際開發署和全國民主基金會認為
，公民社會是“介於國家和家庭之間的一種組織，它獨立於國家，是社會成員為保護和擴
大他們的利益和價值觀念自願組成，在與國家的關係方面享有自治。”這實際上也就是大
多數美國政治學者眼中的非政府組織，美國國際開發署和全國民主基金會的公民社會援助
計畫主要是幫助受援國建立各種各樣的公民社會組織，包括社會或社會經濟組織如教會、
工會；社會和文化組織如運動俱樂部、自然俱樂部等；基於社會共性而形成的非正式組織
如部落、種族協會、農民協會等。美國幫助受援國建立非政府組織的方式主要有兩種：一
種是技術援助，包括為非政府組織的組織發展與管理、資金募集、問題分析、媒體關係等
方面提供培訓和諮詢；第二種援助方式則是提供經濟支持，包括直接向受援國的非政府組
織提供資金和設備，或者幫助受援國的非政府組織與美國的基金會取得聯繫，從而間接為
其尋求資金來源。美國國際開發署、全國民主基金會、亞洲基金會和歐亞基金會等一般都
是直接提供資金支持。而美國和平隊則是在一些國家幫助建立非政府組織，同時為新建立
的非政府組織在美國國內募集資金。如在拉脫維亞的和平隊志願者不僅為當地的非政府組
織支持中心提供了1.5萬美元的資金，還從美國國內為其募集了10萬美金。


　　三　“民主援助”與美國輸出民主的迷思

　　從冷戰後期開始，尤其是冷戰結束後，美國越來越熱心於發展中國家的民主化，並為
發展中國家的民主化提供了各種援助。美國對外援助的這一新特點體現了美國政治家對於
美國政治意識形態和文化價值觀念的篤信；與此同時，在新的國際形勢下，“民主援助”
也是美國政府運用其軟實力實現國家利益的重要手段。“民主援助”體現了根植於美國政
治文化的“天賦使命”思想。在美國主流文化傳統中，天賦使命思想具有非常特殊的歷史
地位。大多數美國人都堅信，美國在人類事務中起著獨特的作用，有一種責無旁貸的使命
，美國對國際社會要有所作為，肩負起一種義不容辭的責任。美國歷史學家莫雷爾·希爾
德(Morrell Heald)和勞倫斯·卡普蘭(Lawrence S. Kaplan)在《文化與外交》一書的導
言中對此分析道：“檢驗美國對外事務的出發點是這樣一種信念，即美國在與外部世界的
關係中享有一種任何其他國家都不能享有的特殊使命。”這種使命感的一個重要表現就是
認為美國式的民主政治體制是獨一無二的、最佳的政治制度，上帝選擇美國作為所有國家
的榜樣，美國因此擁有向全世界傳播美國政治文明和政治體系的神聖權利和使命。自美國
立國到今天，不同時代的美國政治家以不同的方式，不斷地詮釋著美國的“天賦使命”。
第一任總統喬治·華盛頓(George Washington)將美國視為“為人類樹立了一個始終由正
義與仁慈所指引的民族的高尚而且新穎的榜樣”。伍德羅·威爾遜總統(Woodrow Wilson)
則堅信“美國人民有一種精神能量，這是任何其他民族都無法貢獻給人類自由的……美國
具有實現命運和拯救世界的極強的特殊素質”。約翰·甘迺迪(John Kennedy)也篤信美利
堅民族的使命，認為美國是一個“立志改變世界的民族……我們的任務是，盡我們的一切
力量使我們周圍的一切都發生變化……使西方世界、不承擔義務的世界、蘇維埃帝國和各
大洲都發生變化，從而使更多的人得到更多的自由。”美國在冷戰中獲勝，讓美國政治家
和政治思想家更加堅信，美國的政治制度和意識形態要比冷戰的對手優越。作為一種強大
的“軟實力”，美國的政治體制和價值觀具有無堅不摧的力量，是將世界上迄今尚處於專
制、獨裁和集權的國家納入到民主大家庭的有力武器。“天賦使命”思想和對美國價值觀
的信仰，是當代美國逐漸加強對外“民主援助”的重要思想基礎。同時，在美國政界和政
治學界，一種居於支配地位的觀點認為，世界的民主化有利於維護美國國家利益，尤其是
有利於美國的和平與安全，有利於消除恐怖主義的威脅，甚至有利於維護美國的經濟利益
。

　　冷戰結束後，在總結冷戰的經驗和教訓時，美國學者得出了“民主和平論”的結論。
“民主和平論”認為，全球的民主化程度越高，世界和平就越有保證；在民主國家之間不
容易發生衝突和戰爭，也不容易發生推翻現狀的革命或政變，因而不會對美國的地區及全
球利益構成威脅。所以，美國應該領導世界的民主化趨勢，支持世界的民主化運動。卡內
基和平基金會的高級助理、後來被柯林頓總統任命為助理國務卿的莫頓·霍爾珀林
(Morton Halperin)認為，“美國應該在世界邁向民主的進程中擔當起領導角色，民主政
府更愛好和平，很少發動戰爭或者引發暴力。那些實行憲政民主的國家不可能與美國或其
他民主國家進行戰爭，也更願意支持對武器貿易的限制，鼓勵和平解決糾紛，促進自由貿
易。這樣，當一個民族試圖舉行自由選舉和建立憲政民主體制時，美國和國際社會不僅應
該幫助，而且應該保證這一結果。”葆拉·多布里揚斯基(Paula J. Dobriansky)也認為
，促進民主可以在世界範圍內實現美國其他重要的利益，“最直接的是，民主化是任何可
行的全球反恐戰爭戰略的必不可少的組成部分，……在可能成為恐怖活動發起國或恐怖分
子避難所的國家，民主化將推動合法的和以法律為基礎的政治體系的建立，為冤情的伸張
提供和平的途徑，從而避免為暴力活動火上加油，進而造成國家內部的不穩定和衝突。慢
慢地灌輸希望，取代無助和絕望的想法，而後者有時可能會使公眾心甘情願地響應恐怖分
子的招募。”可見，無論是霍爾珀林還是多布里揚斯基，實際上都是將民主化視為實現美
國國家利益的手段，即通過“民主援助”，推動發展中國家的民主化，最大限度地解決美
國外交政策所面臨的各種問題，為美國外交創造一個有利的國際環境。柯林頓政府的國家
安全顧問安東尼·萊克(Anthony Lake)分析得更為明確。他指出，“民主的傳播有助於解
決美國外交政策面臨的其他問題，民主國家不會侵犯人權，不會攻擊鄰邦，不會採取限制
性的貿易政策，不會從事恐怖主義或者不會製造難民。”“民主和平論”成為冷戰後美國
“民主援助”的理論依據。

　　作為維護美國國家利益的工具，“民主援助”具有極強的意識形態色彩。在美國“民
主援助”中發揮極大作用的全國民主基金會，從成立之初起就具有非常強烈的反共色彩，
而它最初的工作目標就是對共產黨執政的國家，包括歐洲以蘇聯為首的社會主義陣營，亞
洲的越南、緬甸等國實施“民主援助”。它所承擔的使命，正是中央情報局過去一直從事
的工作。唯一的區別是，中央情報局是作為美國政府機構，以隱蔽的方式實施輸出民主的
戰略，而全國民主基金會則是以非政府組織的身份，公開從事輸出民主的活動。美國學者
威廉·布盧姆(William Blum)在談到全國民主基金會的建立時說，建立全國民主基金會就
是基於這樣的觀念：“全國民主基金會將公開去做那些過去幾十年來中央情報局一直秘密
去做的事情，以便洗去與中央情報局聯繫在一起的惡名。”而幫助建立全國民主基金會的
艾倫·溫斯坦(Allen Weinstein)對此更是直言不諱：“今天我們所做的很多事情，正是
25年前中央情報局秘密去做的那些事情。”在全國民主基金會成立後最初的十年間，它最
成功的案例就是通過其下屬的美國工會組織向波蘭的團結工會提供各種援助，幫助團結工
會成功地顛覆了波蘭的社會主義政權。瓦文薩上台後，投桃報李，在全國民主基金會及國
際開發署的幫助下，進行了美國所期待的“民主改革”。冷戰結束後，全國民主基金會更
是將主要精力集中在僅有的幾個社會主義國家，在2004年年中全國民主基金會制定的行動
戰略中，它公開宣稱，全國民主基金會將“繼續集中它的眾多資源於現存的社會主義國家
和集權國家如中國、朝鮮、古巴、塞爾維亞、蘇丹和緬甸。”以2007年為例，這一年全國
民主基金會的經費主要集中於緬甸、中國、朝鮮和巴基斯坦。其中，緬甸項目的經費支持
為311.456萬美元；對中國海外反對派組織的經費支持為611.0486萬美元；對朝鮮項目的
經費支持為151.878萬美元。在中國項目中，資助數額較大的有：中國人權組織(Human
Right in China)43萬美元、勞改研究基金會(Laogai Research Foundation)28萬美元、
21世紀中國基金會(Foundation for China in the 21st Century)、維吾爾美國協會
(Uyghur American Association，簡稱UAA)24萬美元、世界維吾爾大會(World Uyghur
Congress)13.6萬美元等。

　　儘管美國所推行的“民主援助”和發展中國家民主化，在一些國家和地區也產生了一
定的效果，比如在一些拉丁美洲國家和非洲國家，美國的“民主援助”使得它們在擺脫了
軍政府的獨裁統治，逐漸鞏固和完善了本國的民主體制，民主與法治建設都有了長足的進
步。然而，美國的“民主援助”更主要的是對其他國家內政的干涉，如美國全國民主基金
會資助的國際勞工團結美國中心、國際共和黨協會和全國民主黨國際事務協會，幾乎是明
目張膽地幫助一些國家的工會和反對黨從事反政府的活動。前幾年發生在東歐和中亞一些
國家的顏色革命，上述組織也是主要的外部支持力量，它們不僅向發生顏色革命的國家反
政府政治團體提供資金，在一些國家甚至是直接介入，幫助其支持的政治力量制定行動戰
略和計畫。這必然導致一些國家對美國的反感和質疑。俄羅斯和中亞一些國家，有的宣佈
上述組織不受歡迎，有些國家則是直接將美國在這些國家從事政治活動的一些非政府組織
和具有非政府組織色彩的政府組織驅逐出境。

　　美國一些有識之士也在反思美國在海外推動民主化的行為，認為美國在其他國家推行
美國的政治價值觀，或者要求其他國家接受美國的政治、經濟發展模式，這種做法忽視了
其他國家的文化傳統和現實條件，完全是按照自己的標準劃線。美國前總統尼克森就承認
，“美國在同世界各國相處時一個最常犯的毛病，就是傾向於用西方民主的標準去衡量所
有國家的政府，用西歐的標準去衡量各國的文化。”尼克森政府的國家安全顧問基辛格也
指出，“美國喜歡民主政權而不喜歡專制政權，這一點是不言而喻的。美國應當做好思想
準備為它的這種偏愛付出某種代價也是顯而易見的。但是，西方的民主制度是土生土長的
，是在地球上的一個小小的角落裡經過幾百年的時間逐步發展起來的，忘記這一點是很危
險的。它是由西方文明一些獨有的特點培育起來的，迄今為止，在其他文明中還沒有出現
同樣的特徵。”尼克森和基辛格的分析，對於今天熱衷於向全球推行民主化的美國政治家
和政治學者，或許是一付很好的清涼劑，值得仔細咀嚼與品味。

*****

補充：美國全國民主基金會與美國民主援助 (和前篇重覆部分略)
http://www.aisixiang.com/data/47305.html
劉國柱



[摘　要] 成立於雷根政府時期的全國民主基金會屬於冷戰的產物，它雖然打著非政府組
織的旗號，但其經費來源主要是美國國會撥款。無論是在冷戰時期還是在後冷戰時期，
這個組織都是美國對外“民主援助”的主要機構。全國民主基金會主要通過四大核心機構
在海外從事推進其所謂的民主活動，即國際私營企業中心、國際勞工團結美國中心、國際
共和黨研究所和全國民主黨國際事務學會。另外，它也資助所謂“極權國家”或“半極權
國家”內部推動民主化的非政府組織。全國民主基金會的“民主援助”活動具有強烈的意
識形態色彩，在海外全面推進美國式民主是其主要目標；在非政府組織外衣的掩護下，它
經常赤裸裸地干涉其他國家的內政；同時，作為一個半官方機構，它也緊密服務於美國的
國家外交和安全戰略。

(略)

　　美國從事對外“民主援助”的機構中，全國民主基金會(National Endowment for
Democracy，簡稱NED無疑是比較有特色的一個。它不同於美國國務院、美國國際開發署以
及之前的美國新聞署等官方機構，它號稱非營利的民間機構，因而具有非政府組織的特徵
；但它的主要資金來源卻是美國國會的撥款，因而又具有強烈的政府背景。全國民主基金
會是冷戰的產物，但它並沒有隨著冷戰的終結而消失，在後冷戰時期，它依然是美國從事
民主輸出戰略的重要機構，並由於捲入東歐和中亞國家的顏色革命而備受國際政治學界的
重視。國內關於全國民主基金會的文章只是散見於一些媒體如《環球時報》等，尚無學者
從學術角度對這一組織進行系統研究。筆者在美國從事訪問研究時，曾與這個組織有過近
距離接觸，但畢竟接觸到的資料有限，本文也只能是進行初步分析，希望能起到拋磚引玉
的作用。


　　　　一、美國輸出民主戰略與全國民主基金會的建立

　　全國民主基金會是美國對外輸出民主戰略的產物。在冷戰初期，美國及其盟國通過民
間志願者組織向鐵幕另一面的東歐社會主義國家秘密提供顧問、資金和設備，幫助這些國
家的反對派人士從事辦報、結社等政治活動。其目的是在鐵幕的另一面傳播西方價值觀念
，推動東歐社會主義國家的“和平演變”。這些活動屬於美國“隱蔽戰略”Covert
Strategy的組成部分。到20世紀60年代中後期，美國民間志願者組織從中央情報局領取活
動經費並在一些國家從事顛覆活動的消息被披露後，引起了社會主義國家在一些國際組織
中對美國的強烈抗議，約翰遜政府被迫下令停止上述隱蔽活動。但與此同時，約翰遜政府
也建議建立政府與民間機構合作的機制，以公開在海外推動民主運動。

　　1967年，眾議員但丁·福賽爾(Dante Fascell)提議創立國際事務協會(Institute
of International Affairs)，負責審批在海外推動其所謂的民主化項目。儘管福賽爾的
提議沒有被國會所採納，但他所提出的問題開始引起美國國會和政府的重視，即在美蘇的
意識形態競爭中，應該建立一個怎樣的機構去最好地發揮作用。1977年，政治學家喬治？
阿格雷 (GeorgeAgree)建議設立政治基金，促進美國兩大政黨與世界其他國家政黨的交流
，幫助國外與其意識形態相近的政黨取得政權。美國最大的工會組織勞聯—產聯
(AEL2CIO)自冷戰開始就與美國中央情報局合作，支持包括西歐國家在內的右翼工會組織
對抗各國共產黨及左翼政黨領導下的工會組織，此時也提出設立美國民主基金作為從事國
際活動的公共資源，以繼續20世紀60年代中央情報局所從事的活動。1978年，受卡特總統
人權外交的鼓舞，福賽爾又與唐納德·弗雷澤(Donald Fraser)共同提議建立一個半官方
機構 (quasi-autonomous non-governmental organization)，其使命是在世界各地推動
保護人權的事業，這個提案同樣沒有在國會通過。

　　這一時期，聯邦德國在西歐從事的所謂民主援助對西班牙和葡萄牙的民主轉型發揮了
重大作用，給了美國一些政治家和政治學者以極大的啟示。二戰後，聯邦德國政黨在重建
過程中，普遍建立了自己的國內政治教育組織：如社會民主黨(Social Democratic)重建
了被納粹政權勒令停辦的弗裡德里希·艾伯特基金會(Friedrich Ebert Foundation)；
1958年，自由民主黨(Free Democrats)創立了弗裡德里希？瑙曼基金會 (Friedrich
Naumann Foundation)；1964年，基督教民主黨(Christian Democratic）建立了康拉德·
阿登納基金會 (Konrad Adenauer Foundation)；1967年，巴伐利亞基督教社會聯盟
(Bavarian Christian Social Union)建立了漢斯？賽德爾基金會(Hanns Seidel
Foundation)。這些政黨基金會(統稱為Stiftungen)不僅在聯邦德國國內從事政治教育和
政治研究，而且很快便將活動範圍擴展到海外。 1961年，聯邦德國成立了負責海外發展
的政府部門，從1962年開始，該部為聯邦德國的政黨基金會定期提供資金，資助聯邦德國
政黨在國外的活動。這樣， 從20世紀60年代開始，聯邦德國的政黨開始利用這筆基金資
助國外與其意識形態相近的政黨。聯邦德國政黨基金會在海外活動最顯著的成效是促成了
伊比利亞半島上的兩個國家西班牙和葡萄牙的“民主化”。1973年，在艾伯特基金會培訓
中心的一次會議上，毛羅？薩雷斯(Mario Soares)領導成立了葡萄牙社會黨(Portuguese
Socialist Party)；1974年葡萄牙革命後，艾伯特基金會的官員定期到葡萄牙幫助其社會
黨開展政治活動；1976年初，艾伯特基金會在馬德里設立了永久辦公室，幫助西班牙社會
黨培養幹部和進行各種政治活動。聯邦德國政黨基金會在西班牙和葡萄牙“民主化”過程
中主要是幫助相關政黨發展組織，為相關政黨領導人提供政策和大選戰略諮詢；艾伯特基
金會在葡萄牙還為地方政府提供了各種培訓，並在西班牙政治發展的重要關頭，在西班牙
安排了憲法改革大會。聯邦德國政黨基金會都為這兩個國家的反共工會組織提供了經濟支
持。僅1977年，艾伯特基金會為西班牙和葡萄牙“民主化”所提供的資金就達400萬德國
馬克。為此，西班牙國王胡安？卡洛斯(Juan Carlos)特意嘉獎艾伯特基金會駐馬德里的
代表戴特？柯尼基 (Dieter Koniecki)，表彰他對西班牙“民主化”的貢獻。聯邦德國政
黨基金會在上述兩個國家的成功經驗顯然給美國政界留下了深刻印象，美國中央情報局的
高級官員卡德？梅葉(Coder Meyer)後來在其回憶錄中承認，葡萄牙右翼獨裁政府倒台後
，在支持本土民主勢力同共產黨人的對抗中，聯邦德國政黨基金會“發揮了至關重要的作
用”。一些美國政治家和政治學者開始考慮借鑑聯邦德國成功的經驗，在美國建立類似的
基金會。

　　1981年，羅納德雷根入主白宮，這位號稱美國歷史上反對共產主義最堅決的總統一上
台，就號召恢復美國的力量與威望， 通過大規模重新武裝，利用經濟與外交壓力，以及
果斷的干預，來幫助世界各地的‘自由戰士’……並最終‘使馬克思列寧主義成為歷史的
灰渣’”。雷根政府上台不久便組織官員設計新政府在海外推動其所謂的民主戰略，最初
提出的設想包括兩個方面：一是推出針對共產主義陣營的“民主工程” （Project
Democracy )，包括舉辦國際民主大會、通過人員交流讓世界各國的精英分子認識美國民
主、圖書翻譯計畫、增加對共產主義國家的廣播等等。二是建立一個由政府資助、採用民
間運行模式的基金會，公開支持海外的民主運動。1982年6月8日，雷根在英國議會發表演
說，為其推動民主戰略公開造勢。雷根聲稱：美國的外交目標是十分單純的，即“培養民
主的基礎，這一體系包括言論、出版自由，工會、政黨、大學……現在，正是我們作為一
個國家，包括政府部門和民間部門投身於援助民主運動的時候”。雷根注意到，蘇聯每年
為亞洲、非洲和拉丁美洲的大量青年提供到蘇聯學習和培訓的機會，這些青年學成歸國後
獻身於本國的共產主義事業。雷根認為，美國為首的西方世界也應該建立起自己的體系，
將世界上的青年人培養成民主主義者。

　　雷根政府在海外推動其所謂的民主的設想給了福賽爾以極大的鼓舞， 我們有了強大
的盟友———美利堅合眾國總統，我們有了一匹馬，然後我們就騎上了那匹馬”。在行政
部門和部分國會議員的強力運作下，美國國會以絕對優勢通過了成立“全國民主基金會”
的法案。但雷根政府試圖推出的“民主工程”由於與美國新聞署的功能重疊，被國會否決
。根據美國國會制定的《全國民主基金會條例》，全國民主基金會的工作目標主要有以下
幾個方面： (1) 通過民間組織在世界範圍內鼓勵自由和民主，包括促進個人權利和自由
的行動，這是民主機制的基礎；(2) 推動美國民間組織(特別是美國兩大政黨、工會和商
業協會)與國外民主組織之間的交流；(3) 促進美國非政府組織（特別是美國兩大政黨、
工會和商業協會及其他民間組織)參與海外的民主培訓計畫和民主制度建設；(4) 及時採
取措施與海外的本土民主力量合作，加強民主選舉的作用；(5) 在促進與海外致力於推廣
其民主文化價值的機構與組織等的合作中，支持美國兩大政黨、工會和商業協會及其他民
間組織的參與；(6)在美國的總體國家利益與其他國家得到全國民主基金會援助的民主團
體特殊需求一致的情況下，鼓勵組織和發展民主運動。

　　雷根認為，建立全國民主基金會是一項很有價值的重大舉措，美國應該問問自己，
為什麼以前一直沒有做這件事情”。建立全國民主基金會不僅符合美國人一貫的民主理想
和民主制度， 還為世界各地的人們提供了希望”。繼承了新英格蘭商人傳統的美國人“
應該為兜售民主原則做一些事情”。

　　美國國會第一年為全國民主基金會提供的財政撥款額度為1800萬美元。其後，美國國
會的撥款逐年增加，到20世紀90年代末達到了3000萬美元。從雷根政府開始，全國民主基
金會成為美國在海外推動其所謂的民主化戰略的主要機構之一。


　　二、全國民主基金會實施“民主援助”的路徑與模式

　　全國民主基金會主要通過為一些非政府組織提供資金，(略)。全國民主基金會另外
40%—45%的經費則是直接提供給受援國的非政府組織，包括一些反對派組織，幫助這些組
織從事各種政治活動。全國民主基金會的“民主援助”工作主要集中在以下幾個領域：

　　(一) 政治多元化和經濟市場化

　　第一個領域是促進受援國的政治多元化和經濟市場化，這一領域的工作主要由國際勞
工團結美國中心和國際私營企業中心負責實施。

　　全國民主基金會秉承美國傳統政治價值觀念，認為民主的基本前提就是代表不同利益
群體的不同獨立組織的存在，各種各樣的民間機構和志願者組織將為政府權威不受限制的
擴張設置難以踰越的障礙。而現代國家的各種民間機構中，自由而獨立的工會組織無疑是
非常重要的，它在一個國家的民主化過程中發揮著不可或缺的作用，甚至是集權社會和平
實現民主化的希望所在。獨立工會除了保護工人與工作有關的各種權利外，其更主要的職
能是在一個國家政治、經濟和社會生活中代表普通公民的利益。因而，支持受援國獨立工
會的發展，是全國民主基金會在海外推動民主戰略工作的重點。這方面的工作包括：

　　(1) 工會組織建設。包括向受援國的國家工會中心和國際工會秘書處提供援助，以加
強工會基層組織建設。這種幫助有時則通過地區工會組織或者國際勞工組織如國際自由勞
工聯盟(International Confederation of Free Trade Unions，簡稱ICFTU)來進行。

　　(2) 工會間的交流。全國民主基金會比較重視不同國家間工會的交流，認為勞工運動
是建立在團結的基礎之上的。所以，通過人員間的交流，密切國際工團主義者之間的聯繫
，是任何工會建設計畫的重要組成部分，這種交流項目又同其他項目緊密聯繫在一起，如
廣泛的培訓、國際會議和教育研討班等。

　　(3) 培訓自由工會骨幹。培訓工作包括兩個方面內容：一是提高工會的組織技能、服
務人員素質、製作和散發宣傳品的技巧、組織示威和集會的能力等等；二是培養工會參與
選舉的能力。全國民主基金會認為，工會的一個很重要目標就是在一個自由社會加強民主
的作用，確保行政系統關心工人的利益。為實現這一目標，對工會會員的培訓內容應包括
選舉的註冊登記、努力贏得選票、與其他工會成員建立聯繫、增加對政治的參與、在普選
過程中宣傳工會的觀點和立場等。

　　(4) 促進政治多元化。為促進政治多元化，全國民主基金會將在非民主國家致力於發
展自由工會運動，包括向現存的自由工會組織提供資金支持，幫助其出版和發行出版物以
宣傳其民主價值觀，並幫助自由工會組織蒐集敵對組織試圖顛覆和破壞自由工會的情報等
等。

　　在美國的政治價值觀念中，開放的市場經濟是政治體制民主化的先決條件。一方面，
市場經濟能夠為政治反對派提供有意義的保護———反對政府政策的個人不會冒完全集體
經濟體制下失去生計的危險；另一方面，充滿生機的私營部門連同充滿活力的小型企業能
夠為有效地限制國家權力提供平衡力，並確保其民主的深化與發展。為此，全國民主基金
會通過美國商會下屬的國際私營企業中心，鼓勵在開放的市場經濟體制下發展私營企業體
系，促進獨立商業協會的發展，並將其作為海外民主多元化發展的一種手段。為此，全國
民主基金會的項目基金將致力於：推動私營部門參與民主政治和政策決策過程；增進公眾
對企業家在經濟增長中的作用的理解和正確評價；鼓勵政府與私營部門間的對話，鼓勵進
行體制改革以保護私營部門的政治和經濟權利；為立法者和經濟政策決策者提供所需要的
數據，確保有效的立法；擴大對私營企業的培訓，提高企業的宣傳能力，使之能夠對諸如
媒體、政治領導人、僱員、青年之類的大眾產生影響；鼓勵志願者協會的發展。

　　除了通過國際勞工團結美國中心和國際私營企業中心所做的上述工作外，全國民主基
金會還直接資助一些公民組織和社會組織的活動，尤其是那些所謂致力於保護人權、促進
宗教寬容和捍衛受迫害者的非政府組織。

　　(二) 制度建設

　　第二個領域是幫助轉型國家進行制度建設。制度建設涵蓋的內容非常廣泛，包括政黨
制度、選舉制度、司法制度、國會體制、公民社會等等，全國民主基金會在這一領域的工
作重點主要有以下四個方面：

　　一是政黨制度。美國傳統政治價值觀念允許代表不同階層利益和觀念的政黨自由競爭
，所以，全國民主基金會通過國際共和黨研究所和全國民主黨國際事務學會支持向民主制
度轉型國家的政黨制度建設。20世紀80年代後期，全國民主黨國際事務學會便開始利用全
國民主基金會提供的資金加強與國外理念相近政黨的聯繫。國際共和黨研究所則主要是與
拉丁美洲國家的中間偏右的政黨加強聯繫，並為哥倫比亞、危地馬拉、玻利維亞和哥斯達
黎加等國的右翼政黨提供技術援助及人員培訓。 1990年後，美國在政黨援助方面的主要
對象是東歐和蘇聯地區的政黨組織，在亞洲、非洲和拉丁美洲地區，政黨援助相對不是很
活躍，上述兩個組織僅在柬埔寨、尼泊爾、也門、摩洛哥、海地、巴拉圭和尼加拉瓜開展
了一些工作。

　　美國的政黨援助主要有以下幾種方式：(略)。

　　二是選舉援助。西方民主政治的一個重要內容就是定期選舉，包括行政官員選舉和立
法系統選舉等。所以，選舉也一直是全國民主基金會關注的重點領域。全國民主基金會在
選舉領域提供的援助主要是： (1)為受援國組織選舉提供經費，如全國民主基金會資助了
也門的選舉和議會改革計畫、也門的選舉制度改革、科威特議會改革等。(2) 幫助受援國
建立選舉管理機構，培訓選舉機構官員。全國民主基金會在向受援國提供資金的同時，也
在幫助受援國建立和完善選舉管理機構，重點是提高選舉委員會的組織和管理能力，加強
選舉委員會在政治上的獨立地位，以樹立這一機構在大選中的權威。對選舉機構官員的培
訓不僅包括中央選舉委員會的官員，也包括大選中各選區的工作人員、大選觀察員和為大
選服務的志願人員等。(3) 派遣大選觀察員監督大選並在選舉出現糾紛時進行仲裁和調解
。如1986年菲律賓總統大選時，美國派遣了兩個代表團去觀察這次選舉：一個代表團由參
議員理查德？魯戈(Richard Lugar)帶隊，以全國民主黨國際事務學會的名義；另一個代
表團由眾議員約翰·穆薩（John Murtha)帶隊，以國際共和黨研究所的名義。這兩個觀察
團對獨裁的馬科斯政府在選舉中舞弊行為的批判，是促成雷根政府決定拋棄美國長期支持
的“友好僭主”馬科斯轉而支持科拉松·阿基諾(Corazon Aquino)的關鍵因素。

　　三是司法改革和法律法規建設。全國民主基金會在這方面的工作是美國在海外推動其
法律法規改革的重要組成部分，但全國民主基金會的工作主要側重於司法培訓和司法教育
，包括培訓法官和其他司法人員；為一些國家的司法改革提供援助，包括幫助受援國修訂
現存的法律，或重新制定新的法律，在拉丁美洲和非洲，全國民主基金會為一些國家制定
商法、刑法和民法提供了援助。

　　四是援助立法機關。這一援助項目深得美國國會的支持，因為在大部分美國國會議員
看來，強大的立法機關是民主體制的重要基礎。國際共和黨研究所和全國民主黨國際事務
學會以及一些民間顧問公司是這類援助的主要實施者。對立法機關的援助主要是對立法機
關成員(即受援國的國會議員或立法委員)和工作人員進行培訓及提供技術援助，包括立法
機關的工作方式、立法程序、加強立法機關小組委員會的作用、舉辦聽證會、提高立法機
關的透明度等等。

　　(三) 教育、文化和宣傳建設

　　第三個領域是在教育、文化和宣傳方面。全國民主基金會在這一領域實施的項目主要
有：(1) 支持獨立的報紙、雜誌和其他傳播媒介。這一項目包括對各種媒體工作的從業人
員進行職業培訓，為致力於促進和捍衛其所謂的新聞自由的新聞從業者協會提供援助，為
宣傳民主思想的出版物和網站論壇提供經濟支持等等。（2) 支持民主教育。全國民主基
金會的這一項目主要是在學校中改善公民教育，尤其是在學校中設置具有其民主導向的課
程。（3) 支持普及其民主知識的行動，包括推廣用於民主啟蒙或宣傳其所謂民主的書籍
、電影或電視節目；促進傾向民主的知識分子、作家、科學家和藝術家的聯合。

　　全國民主基金會工作的另一個重要領域是組織關於民主和民主化的研究，舉辦國際民
主論壇。為此，全國民主基金會組織出版了季刊《民主雜誌》（Journal of Democracy)
，編委會成員多是長期從事“民主援助”研究或“民主援助”活動的著名學者。該雜誌由
全國民主基金會委託霍普金斯大學出版社出版發行，它所刊登的既有學者撰寫的關於民主
和民主化的學術文章，也有民主組織和民主運動領導人或活動家撰寫的報告和形勢分析文
章。

　　全國民主基金會也尋求在學術與政策研究方面建立更密切的聯繫，它經常舉辦小型研
討會，邀請一些專家和學者就民主化方面的一些熱點問題進行專門討論。此外， 它還時
常邀請一些國外民主運動活動家到美國發表演說，以期引起美國政界和公眾對一些國家和
地區民主化的關注。而由全國民主基金會召集的兩年一度的世界民主大會，更是當今世界
規模最大的民主運動活動家和思想家的聚會。


　　三、全國民主基金會與美國對外“民主援助”的神話

　　全國民主基金會自成立以來就打著“民主援助”和支持世界民主化的旗號，將活動的
觸角幾乎延伸到世界的每個角落。無論是在美國國內，還是在世界其他國家，對於全國民
主基金會在世界各地的“民主援助”活動都存在較大的爭議，甚至可以說是看法兩極。贊
者稱其為世界的“民主化”做出了卓越的貢獻，而彈者則將其稱為 “搗亂分子”。對這
個組織的看法會有如此大的差異，除了研究者所站的角度和立場不同外，另一個很重要的
方面在於全國民主基金會自身的性質及其作為。

　　從全國民主基金會的產生背景我們不難發現，這個打著非政府組織旗號的組織，實際
上是在新的國際環境下美國輸出民主戰略的產物，也可以說是冷戰的產物，在它身上具有
強烈的意識形態色彩。美國國會所賦予該組織的使命就是推動其所謂的世界民主化進程，
促成美國所認為的極權和專制國家向民主國家過渡。所以，從這個組織成立之初，它的工
作目標就是以共產黨執政的國家為主，包括歐洲以蘇聯為首的東歐社會主義國家，亞洲的
越南、緬甸等國。它所承擔的使命正是美國中央情報局過去一直從事的工作。唯一的區別
是，中央情報局是美國政府機構，它用隱蔽的方式從事輸出民主的戰略，而全國民主基金
會則是以非政府組織的身份公開從事輸出民主的活動。(略)。可以預見，未來一段時間，
上述沒有放棄社會主義信念或由社會主義政黨執政的國家，一直會是美國全國民主基金會
工作的重點。

　　除了意識形態因素外，全國民主基金會還是美國干涉其他國家內政的重要工具。全國
民主基金會打著推動世界民主的旗號，對一些國家的內政橫加干涉，早已是公開的秘密。
對那些與美國作對的政權，或者美國不喜歡的政權，全國民主基金會總要設法支持這些國
家內部的反對力量，並在這些國家培植親美勢力，以期顛覆美國不喜歡的政權。例如，胡
果查韋斯在委內瑞拉執政後，奉行維護國家利益的外交政策，與美國國家利益發生衝突，
美委關係一直處於緊張狀態。儘管美國官方承認查韋斯政府是民主政府，但全國民主基金
會的四大核心組織之一國際共和黨研究所還是得出結論，認為查韋斯主政下的委內瑞拉正
在偏離民主的軌道，而眾多拉美國家很可能會群起效仿，因而，美國應該支持委內瑞拉國
內的“民主勢力”。1999年，全國民主基金會用於委內瑞拉的經費居拉美國家之首，為
25.78萬美元；2000年更是飆升至87.74萬美元；2002年，美國國務院人權與勞工局專門撥
款100萬美元，資助全國民主基金會在委內瑞拉的項目。全國民主基金會的四大核心組織
在委內瑞拉都有自己的活動領域。國際共和黨研究所在委內瑞拉設立了辦公室，不僅與委
內瑞拉的反對黨建立了密切的聯繫，而且在組織、管理、宣傳等方面幫助培訓現有的或新
成立的反對黨。在國際共和黨研究所專家的建議下，卡德納斯領導的反對派將新聞發佈會
由總部大廈轉移到街頭，以起到動員支持者造勢的目的。全國民主黨國際事務學會也在委
內瑞拉設立了辦公室，將自己在委內瑞拉的行動視為“幫助拯救委內瑞拉的民主”，途徑
就是“重建有效的政黨制度”。剛剛在委內瑞拉落腳，全國民主黨國際事務學會便與幾個
反對查韋斯的組織建立了密切聯繫。國際勞工團結美國中心則是向委內瑞拉最大的反對派
工會———委內瑞拉勞工聯合會提供了多筆資金援助，推動委內瑞拉勞工聯合會發起反對
查韋斯的抗議遊行。2004年推動罷免查韋斯的主要政治勢力背後都有全國民主基金會的影
子。2006年委內瑞拉總統大選，全國民主基金會及其下屬組織依然投入了巨大的人力和財
力，但推翻查韋斯的圖謀始終未能得逞。此外，在俄羅斯、東歐及中亞一些國家，全國民
主基金會的觸角也延伸到這些國家的多個領域，並以推動民主的名義干涉這些國家的內政
。

　　另一方面，全國民主基金會還是美國外交戰略及國家安全戰略的重要組成部分。作為
冷戰的產物，全國民主基金會在冷戰結束後依然能夠長期存在，從美國國會得到的經費也
能逐年增加，一個很重要的因素就是這個組織能夠緊密配合美國的外交戰略和國家安全戰
略，有時甚至可以提出具有前瞻性的政策，並為美國政府所採納。如911事件後，為配合
美國政府的反恐戰略，全國民主基金會推出了《戰略文件2002》，將在穆斯林世界援助民
主列為該組織的頭等大事。這份文件認為： 在穆斯林世界，民主在政治和意識形態領域
受到了伊斯蘭運動的挑戰，這一運動宣揚褊狹與仇恨，這種運動在其所在國家可能並不是
人民的主體，但它的影響確實相當大……由於這種運動經常訴諸暴力以實現其目標，所以
，恰恰是缺乏民主的穆斯林世界內部，為針對世界民主政體的恐怖主義發展提供了肥沃的
土壤。”為在穆斯林世界尤其是中東地區推動其民主，全國民主基金會要求下屬的政黨組
織加強和擴大與穆斯林國家溫和政黨及議員的聯繫，促進穆斯林政黨之間以及與外部世界
政黨間的聯繫和交流；要求國際私營企業中心及全國民主基金會下屬的其他類似機構通過
加強私人志願者組織及智庫的發展，在穆斯林國家促進良好治理、經濟改革及開放市場；
要求國際勞工團結美國中心及全國民主基金會的勞工機構更加努力，在穆斯林國家培養工
會組織者，以保護工人的權利；全國民主基金會還將在穆斯林世界擴大婦女領導人培訓項
目，尤其是提高婦女在穆斯林社會基層參與政治和文化生活的能力。可見，全國民主基金
會在穆斯林世界所推行的“民主援助”計畫，完全是為了配合美國的反恐戰略，同時，也
對美國政府產生了重大影響，在全國民主基金會的《戰略文件(2002)》實施兩年後，小布
希政府便推出了“大中東民主計畫”。“大中東民主計畫”基本上採納了全國民主基金會
《戰略文件(2002》所制定的目標和做法，即通過推動中東地區的“民主化”來消除恐怖
主義賴以生存的土壤。而小布希政府的“大中東民主計畫”反過來又為全國民主基金會提
供了更為廣闊的活動空間。

　　綜上所述，全國民主基金會是冷戰的產物，是美國推行輸出民主戰略的重要工具，它
以非政府組織的名義，打著援助民主的旗號，到處干涉其他國家的內政，試圖將美國式民
主推廣到世界其他國家和地區。民主化本無可非議，但任何國家和地區的民主化都應該是
自然發展的產物，不可能脫離本國的歷史文化傳統。民主化也沒有固定的範式，美國式民
主絕不可能成為世界各國民主的範本。這決定了全國民主基金會所推行的“民主援助”不
僅遭到很多國家的非議和抵制，即使在美國國內也常為人詬病，被稱為美國對外關係領域
裡的“搗亂分子”。

*****

補充：對戰後美國發展援助的幾點思考 (文末保留部分參考文獻)
http://www.aisixiang.com/data/97579.html
劉國柱

發展援助是戰後美國外交史上的一個重要問題，也是一個非常值得關注的問題。戰後美國
外交史上的很多重大問題都是與對第三世界國家的發展援助聯繫在一起的，如第四點計畫
、爭取進步聯盟、千年挑戰基金計畫等等。從事涉外活動的政府機構，如美國國務院、國
際開發署、和平隊、千年挑戰公司等，都在從事與發展援助有關的活動。在戰後60 多年
的對外援助活動中，美國既有成功的經驗也有失敗的教訓。如何利用發展援助這一工具，
最大限度地維護本國的國家利益，可以說，美國為其他國家提供了一面可資借鑑的鏡子。


　　 一.發展援助與美國外交戰略

　　 縱觀戰後美國發展援助，我們可以發現，戰後美國的發展援助政策，是美國外交戰
略的重要組成部分，它經常隨著美國外交戰略的變化而相應做出調整。無論是杜魯門政府
的“第四點計畫”，還是艾森豪威爾政府對外援助政策的調整，都是美國遏制戰略的一部
分，遏制共產主義勢力在發展中國家的發展與傳播是其最重要的初衷；爭取進步聯盟、和
平隊與越南戰爭則像是三胞胎，是戰後勢力達到頂峰的美國，在各條戰線上同蘇聯為首的
社會主義陣營進行的全方位的對抗；而隨著美國深陷越南戰爭的泥潭及飽受“越南戰爭綜
合症”的影響，在外交戰線採取收縮戰略時，美國對發展中國家的發展援助政策便由過去
的雙邊援助轉向多邊援助，希望盟國共同分擔對發展中國家的發展援助；當冷戰的對手消
失後，發展中國家在美國對外關係中的地位不似冷戰時期那樣重要，美國便不再熱衷對發
展中國家的發展援助，開始忽視冷戰時期的那些“窮朋友”，這在老布希和柯林頓政府時
期尤為突出；而當9.11事件爆發後，美國開始重新審視恐怖主義與貧困、落後甚至極權的
關係，對發展中國家發展援助的力度重新加大，而且，民主援助在發展援助中所佔的比重
大大增加，對發展中國家民主援助的重視程度超過以往任何一個時期。

　　 不過，對發展中國家的發展援助政策並不僅僅是簡單地配合美國的外交戰略，兩者
是相輔相成的關係。在美國對發展中國家發展援助的歷史上，美國在發展援助領域的實踐
，往往能為日後的外交政策調整奠定基礎；從事發展援助的政府機構或半政府機構，有時
甚至可以提出具有前瞻性的政策，並為美國政府所採納。如9.11事件後，為配合美國政府
的反恐戰略，半官方的全國民主基金會推出了《2002年度戰略文件》，將在穆斯林世界援
助民主列為該組織的頭等目標。這份文件認為，“在穆斯林世界，民主在政治和意識形態
領域受到了伊斯蘭運動的挑戰，這一運動宣揚偏狹與仇恨，這種運動在其所在國家可能並
不是人民的主體，但它的影響確實相當大……由於這種運動經常訴諸暴力以實現其目標，
所以，恰恰是缺乏民主的穆斯林世界內部，為針對世界民主政體的恐怖主義發展提供了肥
沃的土壤。”

　　 為在穆斯林世界尤其是中東地區推動民主，全國民主基金會要求下屬的政黨組織加
強和擴大與穆斯林國家溫和政黨及議員的聯繫，促進穆斯林政黨之間及與外部世界政黨間
的聯繫與交流；要求國際私營企業中心及全國民主基金會屬下的其他類似機構，通過加強
私人志願者組織及智庫的發展，在穆斯林國家促進良好治理、經濟改革及開放市場；要求
國際勞工團結美國中心及全國民主基金會的勞工機構更加努力，在穆斯林國家培養工會組
織者，以保護工人的權利；全國民主基金會還將在穆斯林世界擴大婦女領導人培訓項目，
尤其是提高婦女在穆斯林社會基層參預政治和文化生活的能力。可見，全國民主基金會在
穆斯林世界所推行的民主援助計畫，完全是為了配合美國以反恐戰略。同時，全國民主基
金會對穆斯林世界的民主援助戰略對美國政府也產生了重大影響，在全國民主基金會的《
戰略文件（2002）》實施兩年後，小布希政府便推出了 “大中東民主計畫”。“大中東
民主計畫”基本上採納了全國民主基金會《戰略文件（2002）》所制定的目標和做法--即
通過推動中東地區的民主化來消除恐怖主義賴以生存的土壤。“大中東民主計畫”成為小
布希政府第二個任期對中東地區外交戰略的主要內容。

　　 無論是從政治、經濟還是意識形態角度出發，美國對發展中國家的發展援助從來都
不是為了促進發展中國家的經濟或政治發展，最大限度的實現美國的國家利益是任何一個
時期美國發展援助政策的最根本目標。這也是為什麼戰後美國在發展中國家從事發展援助
長達60多年，但鮮有通過美國發展援助實現受援國經濟發展的案例，甚至像戰後美國對發
展中國家發展援助的最大單個項目--“爭取進步聯盟”計畫，最終也只能在拉丁美洲國家
的失望中落下帷幕。這種以美國國家利益為依歸的發展援助政策，或許能暫時給受援國部
分地區及部分階層帶來一定的好處，但它同時也會帶來其他各種各樣的問題，如冷戰結束
後美國在一些國家推動的民主援助，就導致了這些國家政局的不穩、並間接導致了這些國
家經濟發展的遲滯。所以，無論是在美國，還是在受援國都有學者對美國的發展援助政策
提出質疑，這在書中多有交代，在此不再贅述。

　　 美國發展援助史上的任何一個重大決策，無論是杜魯門總統的“第四點計畫”，還
是甘迺迪推出的“爭取進步聯盟”及和平隊，亦或是小布希政府的“千年挑戰賬戶”，除
了前面所提到的政治、經濟考慮外，還有一個非常明顯的特點就是對受援國的“形塑”，
即按照美國模式和標準塑造受援國的經濟和政治體制，這種情況在冷戰結束之後尤為明顯
。如小布希政府推出的“千年挑戰賬戶”，明確規定了受援國在市場經濟、政府良好治理
、人權等方面應該達到的標準，只有滿足了美國所確定的標準才能得到美國的援助。而一
些發展中國家為了得到美國的援助，不得不按照美國的標準對本國的經濟甚至政治體制加
以改造。這樣，美國的發展援助就成為一種手段，在世界範圍推廣美國政治、經濟及文化
價值觀念的手段，發展援助最終變成了“美國模式”的擴展，而不一定是受援國經濟發展
與社會進步。


　　 二.發展援助與國家實力、國家利益的實現
　　
　　 在談到國家實力時，美國著名學者約瑟夫·奈將其分為兩種，一種是“硬實力”，
指“一國進行購買和聚合的經濟軍事能力”，另一種是 “軟實力”，指一國“通過文化
意識形態感召而加以吸引的能力。”[2]他認為，這兩種實力均至關重要，在信息時代，
“軟實力”甚至具有更為重要的地位。發展援助既是美國硬實力的體現，即美國所擁有的
強大經濟實力，使其有可能對發展中國家提供發展援助；同時也是美國軟實力的體現，即
發展援助所表現出來的“利他”色彩，以及自羅斯福“新政”以來美國經濟和社會的發展
模式等，無疑對受援國具有相當大的吸引力。以發展援助作為實現一個國家外交戰略或國
家利益的重要手段，本亦無可厚非。但在“硬實力”及“軟實力”的交互使用上，如何協
調國家的現實利益與長遠利益，如何最大限度地發揮發展援助的成效？可以說，美國既有
成功的經驗，也有值得其他國家借鑑的教訓。
　　
　　 第一，援助國在發展援助中的現實利益與長遠利益問題。戰後至70年代中期，從美
國得到較大份額發展援助的國家，很多是一些親美的獨裁政權如東亞的韓國、南越的阮氏
政權、尼加拉瓜的索摩查政權、伊朗的巴列維政權、東北非的肯尼亞及索馬里等等。美國
對這些國家或政權的援助多著眼於當時國際政治鬥爭的需要，而這類國家的統治者基本上
都是不得人心的獨裁者，這類統治者往往與貪污、腐敗聯繫在一起。對這些國家的經濟援
助將美國與獨裁政權緊緊地綁在一起，使得美國在贏得受援國政府的同時，也失去了受援
國公眾對美國的好感。這就是在美國對外援助中經常出現的一種結果--贏得政府，失去民
心。但政府是一時的，而公眾則是永遠的。隨著這些國家獨裁者的垮台，美國需要花費更
多的時間和更大的精力重建與這些國家的關係，但效果往往不彰。自上個世紀80年代以來
，美國長期與伊朗、尼加拉瓜、索馬里等國關係緊張，與美國過去過於看重與舊政權的關
係，並給予其大力的經濟支持有很大關係。這種情況可以解讀為美國政府未能恰當處理國
家的現實利益與長遠利益的關係，也可以解讀為美國政府對自己“硬實力”的不當使用而
導致“軟實力”的流失。

　　　　 第二，從援助國的國家利益出發，任何國家都希望本國所提供的援助能夠在受
援國的政治、經濟和社會生活中體現出來，美國亦然。在戰後很長一段時間內，美國幫助
一些發展中國家修建了很多大型工程，如體育場、政府辦公樓、大型水壩、高速公路等等
，這些工程確實具有標誌性意義，能夠凸現美國發展援助的成果。同時，這些工程往往也
會成為受援國中央政府或地方政府的“政績工程”，但受援國公眾並不能從這些美國援助
的工程中受益，他們感受不到這些工程給自己帶來了什麼好處。如體育場除了政府舉辦大
型活動外，大部分時間並不對公眾開放；而高速公路對於發展中國家的公眾而言，顯然還
是一種奢侈，如此等等。在很多接受美國援助的發展中國家，現在依然能夠看到這種發展
援助的痕跡，但這類項目在很大程度上是有違美國對外援助初衷的。儘管50年代末60年代
初，美國政界和媒體曾對此進行反思和爭論，但在日後的美國對外援助實踐中似乎並無明
顯改觀。與前面提到援助效果相類似，這一類援助同樣只是贏得政府，而起不到贏得受援
國民心的作用。因而，即使是站在援助國的立場上，從維護援助國的國家利益出發，對受
援國的發展援助，也應該根據受援國的實際情況，來確定援助計畫和項目，使發展援助能
夠產生儘可能大的效益，尤其是讓當地公眾從發展援助中受益，感受到援助國給他們帶來
的好處。
　　
　　 第三，發展援助的基礎是一個國家的經濟實力，即“硬實力”的重要組成部分。但
一個國家的“軟實力”同樣可以在發展援助中發揮重要作用。“硬實力”與“軟實力”巧
妙或完美地結合在一起時，就能形成援助國的“巧勢力”（Smart Power）[3]，將發展援
助的效果最大限度地發揮出來。自甘迺迪政府時期開始一直延續到現在的和平隊，無疑是
美國對外發展援助中比較成功的例子。和平隊向發展中國家提供的是以志願者身份出現的
“中等人力資源”，自上個世紀70年代以來，和平隊一直維持著7000餘人左右的規模，在
70多個國家的多個領域從事志願服務。與和平隊所取得的成效相比，該組織每年的經費只
有不足4億美元（2009-2010財政年度撥款為3.73億美元），屬於典型的少花錢多辦事的機
構。和平隊的成功之處，就在於這個組織更多地體現了美國的“軟實力”，並且將“軟實
力”與“硬實力”有機地結合在一起。一方面，和平隊的工作方式借鑑了美國社會的志願
者文化。和平隊隊員是以志願者的身份在第三世界國家工作，他們只從美國政府那裡領取
基本的生活費用，其數額較所在東道國社會的生活水平略高。但是，和平隊志願者並不從
發展中國家領取任何工資和津貼，發展中國家只需要提供必要的工作條件即可。這種基本
上是免費提供的工作人員，不僅易為發展中國家所接受，更容易為美國贏得發展中國家的
好感；另一方面，和平隊志願者體現了美國傳統的開拓精神和吃苦耐勞精神。大多數和平
隊志願者是工作在東道國的基層社會，特別是邊遠及落後地區，有些地區甚至所在國的大
學畢業生都不情願去。如佔志願者比例最大的和平隊教師，除少數是在城市教大學外，大
多是在農村教中小學或職業學校；醫生或護士則是活躍在醫療條件相對落後的農村地區，
至少是在城市的基層醫院；而那些技術人員更是深入到農場、畜牧場、建築工地和工廠裡
。這種工作方式同樣容易贏得受援國官方與民間的雙重尊重；並且，和平隊在一些領域確
實也為受援國帶來了可觀的變化，而面向公眾的模式也容易讓當地民眾感受到美國援助給
他們帶來的好處。也正因為如此，美國參議員多德稱和平隊就是美國的“巧實力”。在對
外發展援助資源相對有限的情況下，如何儘可能大的發揮其作用，確實是一個值得思考的
問題。


　　 三.美國發展援助的新趨勢
　　
　　 冷戰結束後，尤其是在進入新世紀後，美國對發展中國家的發展援助呈現出一些新
的趨勢與特點，這些新趨勢與特點主要表現在以下幾個方面：
　　
　　 第一，美國對發展中國家的發展援助由冷戰時期的側重於經濟領域逐漸轉變為冷戰
後的側重於政治領域。在冷戰的大部分時間裡，儘管美國對發展中國家的發展援助並不乏
政治與意識形態考慮，但美國的援助項目基本上是圍繞經濟恢復與發展來設計，發展援助
的主要內容是與經濟發展密切相關的，很少涉及政治領域。所以，冷戰時期的發展援助基
本上屬於經濟援助的範疇。從冷戰後期開始，美國對發展中國家發展援助的內涵開始發生
變化，1983年，雷根政府成立全國民主基金會，美國對外發展援助開始傾注政治內涵，美
國國際開發署也與全國民主基金會等組織合作，在一些發展中國家的政治領域從事民主援
助。冷戰結束後，不僅在前蘇聯和東歐地區，美國加大了民主援助的規模和力度，在一些
發展中國家，尤其是那些剛剛結束內亂進行重建的國家，美國援助的重點同樣也是側重於
政治領域。推動發展中國家建立和完善民主政治，構成了這一時期美國發展援助的重要內
容。對此，美國國際開發暑的官方網站上毫不避諱，稱“美國國際開發署通過在發展中國
家促進經濟發展、保護人類健康、提供緊急人道主義援助和增進民主，促進世界的和平與
穩定。”[4]2005年美國國際開發署制定的官方文獻更是將“民主與治理”確定為國際開
發署“目標的核心內容”，具體包括：“在極權國家擴大自由；支持民主的突破性進展；
鞏固民主的進步；在脆弱國家為穩定與民主奠定基礎。”[5]從此可見，美國國際開發署
已經由冷戰時期以經濟援助為主的政府機構，逐漸演變成為以在發展中國家推動民主政治
為主要任務的機構。美國國際開發署這一職能的轉換，也導致那些美國標準下的非民主國
家，在接受美國國際開發署提供的援助項目時戒心重重。對這些國家而言，美國國際開發
署所提供的可能更多是麻煩。
　　
　　 第二，美國發展援助對一些重大的全球性問題給予更多的關注。進入新世紀後，一
些全球性問題日益引起國際社會的關注，這些問題主要有：全球暖化及極端天氣的增多；
全球性疾病如H1N1、SARS、HIV的預防、水資源的保護等等。在上述領域，美國號稱發揮
著“世界領導”作用。不過，無論是美國政府機構如美國國際開發署、和平隊、美國農業
部等，還是美國的非政府組織，對上述問題都給予了更多的關注。如在預防艾滋病方面，
自1986年以來，美國國際開發署已經投入了70億美元；在艾滋病的重災區非洲，和平隊的
每一位志願者都被要求以不同的方式致力於艾滋病的防治工作。
　　
　　 面對全球變暖問題，美國國際開發署與美國國務院聯合推出的《戰略計畫（
2007-2012）》強調：“我們將促進經濟發展夥伴關係。這種夥伴關係將減少溫室氣體排
放，改善空氣質量，並通過發展市場，維護利用高效能源、能源保護和低碳能源創造的其
他共同效益。我們將繼續與我們在經濟合作與發展組織的夥伴合作，改進工業化國家的政
策，同時支持我們的發展中國家夥伴為保護環境做出的努力。”[6]為實現這一目標，美
國政界及智庫提出了“綠色援助”觀念，即將美國對發展中國家的發展援助與環境保護掛
鉤，從保護環境的角度來重新設計美國的發展援助項目。[7]
　　
　　 第三，美國對發展中國家的發展援助趨於多元化。這種多元化有兩個方面的含義：
一個是美國更多地依賴於多邊援助；另一個是美國的民間機構如各種基金會和志願者組織
在對外發展援助中發揮著越來越重要的作用。
　　
　　 從尼克森之後的歷屆美國政府，基本上一直是在雙邊援助與多邊援助之間搖擺。除
了雷根政府比較重視雙邊援助外，其他各屆政府基於不同的原因，對多邊援助均比較重視
。美國政府能夠施加較大影響的多邊援助機構主要有世界銀行和聯合國的一些下屬組織。
其中，世界銀行這個金融機構的總部就設在美國首都華盛頓，世界銀行的行長也是由美國
總統提名，一直由美國政治家擔任，銀行的僱員也以美國人或在美國受過教育的人為主。
如果僅僅從美國資本在世界銀行所佔的份額來看，或許比重並不很大。但美國政府對世界
銀行的決策有著至關重要的影響，而世界銀行的發展援助政策基本上也是與美國外交政策
保持一致。對於聯合國的下屬組織，美國主要是利用會費問題對其施加影響。除此之外，
美國還以其他經濟體如歐盟、日本甚至中國經濟實力日益強大為由，要求這些國家和地區
在對發展中國家的發展援助中承擔更大的責任。而且，除中國外，上述經濟體的發展援助
政策基本原則基本上與美國保持一致。
　　
　　 冷戰時期，美國的一些民間組織就介入到發展援助領域，但受冷戰大環境的影響，
民間組織介入發展援助的規模還不大，程度也不深，多是配合政府的發展援助行動，如一
些大學參預政府援外技術人員的培訓等；另外也有一些大型基金會如洛克菲勒基金會在一
些地區獨立從事技術援助項目；冷戰結束後，美國各種基金會的數量急劇增加，從1990年
的3.2萬個增加到2000年的5.6萬個。而且，越來越多的美國基金會、宗教組織和及志願者
組織活躍在對外援助領域。其中，各種基金會在民間對外援助中發揮著最為重要的作用。
這些基金會擁有雄厚的資金，能夠僱傭高水平的管理人員和技術人員。不同基金會在發展
援助領域有不同的定位，如卡特中心側重於農業領域；富布賴特基金會側重於文化教育領
域；福特基金由於其雄厚的資金支撐，涉及的領域相對比較多。據估計，從新世紀初葉開
始，美國各種民間組織向海外提供的發展援助金額每年已經達到350億美元，是美國官方
所提供發展援助資金的3.5倍。美國前任國際開發署署長助理卡羅爾·阿德曼(Carol. C.
Adelman)將這一現象稱為美國“對外援助的民營化”。[8]
　　
　　 由於基金會的民間色彩濃厚，美國政府也傾向於利用基金會這一特殊的媒介，從事
特殊的發展援助行動，尤其是在政治領域。1983年美國政府建立的“全國民主基金會”就
是一個典型的例子。這一類基金會往往從事政府不方便出面去做的事情，以避免引起美國
政府與其他國家的正面衝突。但這類基金會的資金來源主要是美國國會撥款，基金會的負
責人也是具有美國政府背景的政要，它們的行動自然是唯政府馬首是瞻。
　　
　　 美國對外發展援助的新趨勢，主要還是根據新的國際形勢、以及美國在對外關係領
域面臨的新問題而採取的必要調整，上述調整，尤其是美國將發展援助領域的重心向政治
領域轉移，尤應引起我們的重視。
　　
　　 1949年，杜魯門總統在國情咨文中躊躇滿志地提出“第四點計畫”，開始美國對發
展中國家的發展援助時，新中國還在準備迎接它黎明的曙光。一甲子過後，經過30多年改
革開放的中國已經躍升為世界第二大經濟體（考慮到人民幣的實際價值，2009年中國的
GDP已經超過日本。）。在發展援助領域，向負責任的大國邁進的中國已經成為世界上的
主要援助國，我們應該吸取戰後美國對外發展援助的經驗和教訓，盡快形成成熟的對外發
展援助政策。

　　 [3] “巧實力”是美國國務卿希拉里·柯林頓在參議院提名聽證會上正式提出的一
個概念，但在華盛頓圈子裡，這個概念的提出時間更早，它是2008年上半年，美國著名智
庫戰略暨國際研究中心（CSIS）為下一屆政府準備的外交行動理念。2008年3、4月間，戰
略暨國際研究中心連續舉辦了四場關於“巧實力”的研討會，筆者參加了其中的三場。無
論是在與會議主發言人的交流，還是與其他與會人員的探討，以及後來與美國一些政府官
員的交流，筆者發現，美國官員及學者基本上也講不清楚何為“巧實力”，甚至很多學者
和政府官員公開表明不喜歡這種提法。筆者認為，“巧勢力”並不是與“硬實力”或“軟
實力”相併列的另外一種實力，如果非要使用這種說法的話，那就是“如何更加聰明地運
用美國的各種實力，使之最大限度的發揮作用”，放在外交領域，就是如何使美國的外交
決策更加聰明有效。

　　 [7] “綠色援助”觀念是小布希政府“千年挑戰公司”的董事長助理布拉德利·帕
克斯（Bradley C. Parks）等人提出的，他們在《綠化援助：對發展援助中環境影響的理
解》一書中，比較系統的闡述了“綠色援助”的觀念，認為在發達國家對發展中國家的發
展援助中，應充分考慮環境保護與發展中國家可持續發展的問題。見Robert L. Hicks
and Bradley C. Parks， Greening Aid？ Understanding the Environmental Impact
of Development Assistance， Oxford： Oxford University Press， 2008.


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論述謬誤：1 轉移議題 change of subject、2 偷換概念 concept swap、3 虛假目標
strawman argument、4 人身攻擊 ad hominem、5 感性辯護 appeal to emotion、
6 關聯替代因果 correlation as causation、7 不當類比 false analogy、8 不當引申
slippery slope、9 同義反覆 circular reasoning、10 無知辯護 argument from
ignorance、11 引用權威 appeal to authority、12 黨同伐異 appeal to faction 

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推 RIFF: "不承擔義務的世界"包括東亞？ 為何?
推 RIFF: "傳播美國政治文明和政治體系的神聖權利和使命"--
→ RIFF: 那為何有孤立主義？
→ kwei: 美國社會有固定對立的二元結構，會隨著時代、情勢而輪流佔優
→ kwei: ，導致不同的對外政策。學者王浩有不少研究，有空分享一下。
→ kwei: 目前板上比較有關的是這兩篇：
→ kwei: https://www.ptt.cc/bbs/IA/M.1566698384.A.28C.html
→ kwei: https://www.ptt.cc/bbs/IA/M.1577581118.A.342.html