[轉錄] 談電業自由化對公共服務的衝擊

作者amraam (先進中程)

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標題[轉錄] 談電業自由化對公共服務的衝擊

時間Mon Jan 9 12:34:16 2017

http://www.coolloud.org.tw/node/87166 2015年7月，當時的行政院通過《電業法》修正草案，並函請立法院審議，不過並沒有被實質審查。隨即是四年一度的全國大選，新政府成立後，新內閣的經濟部於2016年7月26 日將前一年的草案略為修改，提出新的《電業法》修正草案。在草案總說明中，這部新的《電業法》被設定是「推動電力市場自由化之依據」。在這部《電業法》修正草案中，將電業切割細分為發電業、輸配電業（原來稱為電力網業）及售電業，且同一公司不得跨業種經營。修正草案所設定的電業結構，除了輸配電業維持國營、繼續由台電來經營之外，包括發電端及售電端，都將開放私人資本進入。對於原本幾乎獨佔從發電、輸配電到售電的國營台灣電力公司來說，因為電業的切割細分與限制跨業經營，即將面臨被一分為三的處境。7月26日的修正草案版本，雖然允許輸配電業經核准後兼營公用售電業，但對於台電來說，至少也是必須一分為二。《電業法》修正引發社會各方不同的反應。有些團體對於台電發展再生能源缺乏信心，他們著眼的是如果修改電業法開放市場，則民間較有發展再生能源的意願；也有些是對台電抱持極端的態度，認為台電就是應該拆解。另一方面，經濟部能源局自7月27日連續兩天召開兩場「電業法修正說明會」，台電工會動員二百名會員到場表示抗議，後來不管行政院或經濟部都一再表示，「電業自由化」不涉及「台電民營化」；若干輿論則認為，電業自由化將使私人資本有更多機會分食電業市場的大餅，造成公共服務的財團化，尤其是燃煤發電較便宜會被工業大戶優先搶走，一般民生用電反而要用較貴的價錢購買。在各種社會勢力的展示之下，行政院再度修改草案內容，於10月20日正式函請立法院審議。在這個最新版的修正草案中，電業自由化的腳步減緩了，第一階段的修法僅開放再生能源發電業可以直供或經由台電代輸給用戶，其他發電業者還是得將電售予台電，無法直接供應給用戶。台電仍然必須分割（所謂的「廠網分離」），但可以轉型為控股母公司，其下分別成立發電及輸配售電公司。社會各方勢力對於《電業法》修正，其實各有不同想像與目的。電業作為一項公用事業，有哪些公共服務的本質是必須要確保的？以往做為執行公共服務業務的台電，在電業愈趨自由化之後，將會面臨哪些衝擊與挑戰？這些自由化措施又會如何影響電業的公共服務本質？台灣的公共服務會不會進一步的商業化與市場化？這是本篇文章所要探討的重點。在經濟部提供的簡報中，可以看見兩階段修法的方向。（圖片來源：經濟部）在經濟部提供的簡報中，可以看見兩階段修法的方向。（圖片來源：經濟部）在經濟部提供的簡報中，可以看見兩階段修法的方向。（圖片來源：經濟部）在經濟部提供的簡報中，可以看見兩階段修法的方向。（圖片來源：經濟部）電業自由化的開端：民營電廠的出現其實電業自由化早已經開始，那就是民營電廠的存在。現行《電業法》第三條明文規範：「本法所稱電業權，謂經中央主管機關核准，在一定區域內之電業專營權。」換句話說，電業的經營是中央政府直接管制的，以往都是由國營的台灣電力公司獨佔、綜合經營，私人企業即使擁有資金與技術也無法進入電業市場。直到1994年，據說是因為當時缺電的因素，經濟部公佈了《開放發電業作業要點》，讓私人資本開始可以申請專營大型水力或火力發電業務之公用事業。之後民營電廠便開始出現，根據經濟部能源局的網頁資訊，目前共有麥寮、長生、新桃、和平、國光、嘉惠、星能、森霸、星元九家民營電廠（Independent Power Producer, IPP，指專營發電業務的企業），這些民營電廠都是採用火力發電。 2009年立法院通過《再生能源發展條例》，規範太陽能、生質能、地熱能、海洋能、風力、非抽蓄式水力等各式再生能源發電設備。目前共有嘉南實業、名間電力、聚電三家民營小型水力發電業者；高屏矽能、台灣矽能、廣進矽能、森勁電力、昱鼎電業、摩特電力、大聚電業等七家民營太陽能發電業者；苗栗、鹿威、中威、觀威、崎威、桃威、豐威、龍威、通威等九家民營風力發電業者。根據現行規範，包括民營電廠以及再生能源業者，都必須將其所發的電力躉售（保價整批出售）給台電。至於非發電業者的工礦廠商、農田水利、機關學校、醫院等，自行設置的發電設備，如果自用之外尚有剩餘電力，也可以賣給台電，這又可以分為再生能源以及汽電共生兩個部分。再生能源自用發電設備，如果其容量不到五百瓩，任何自然人或團體都可設置，包括一般民眾自己家中裝設的太陽能發電裝置。依據能源局公佈的資料，2015年度台灣地區電力系統裝置總容量為4870.3萬瓩，其中台電裝置容量3166.9萬瓩、佔65%，民營電廠裝置容量892.6萬瓩、佔18.30%，汽電共生裝置容量810.9萬瓩、佔16.60%。如果以台電公司總發購電量來看，2015年度共2191.0億度，其中台電自有系統發電量1690.6億度、佔77.16%，台電購入電力部份，民營火力發電廠及再生能源共438.1億度、佔20.0%，汽電共生系統62.3億度、佔2.84%。民營電廠引發的問題前面提到，1990年代民營電廠的出現，跟缺電有一定的關係。但問題在於，即使缺電，也可以由台電來增加電廠、機組，為什麼要由新出現的民營電廠來填補電力缺口呢？據說是由於公營事業在擴大規模方面會有較缺乏「彈性」的地方，例如土地取得、環境影響評估、地區居民反應等等，較容易成為批評的對象，如果是民營企業則是因為私人資本的身分，民眾較難以訴求，或是私營企業較懂得某些機巧來打通關節、順利營運。民營電廠出現之後，最常被詬病的，就是民營電廠的獲利問題。根據目前的規範，台電跟民營電廠是簽訂25年的購電合約，其中關於購電費率，許多輿論都認為偏高，尤其是前幾年國際能源原料價格高漲時，台電因發電成本提高而大量虧損，但民營電廠卻反而獲利大增，就是因為台電用偏高的價格向民營電廠買電。因為台電是公營事業，實際上，這就形成了——用台電經費（國民稅金以及繳交的電費）來促進私人資本獲利——的奇怪現象。最近台化彰化廠的燃煤鍋爐操作許可證問題，也是類似的狀況。台化彰化廠位於彰化市區、其鍋爐是以燃煤來取得能源動力（因此其製造的空汙引發民眾反彈），且鍋爐能源透過汽電共生設備，除廠房自身使用之外，也售電給台電。彰化廠的產能近年來已大幅縮減，所以廠房自身所需電力並不多，很多人就批評，彰化廠的獲利，大部分來自於售電給台電的所得，台化彰化廠雖然不是登記為電廠，但它的營運其實很接近民營電廠。 2013年3月15日，行政院公平交易委員會發出違反公平交易法處分書，向麥寮、長生、新桃、和平、國光、嘉惠、星能、森霸、星元等九家民營電廠，處以罰鍰共達新台幣60億元。處分書中提到，公平會認定上述的九家民營電力業者組成台灣民營發電業協進會，協商互相約束自身的商業活動，並合意拒絕調整與台灣電力股份有限公司之購售電費率，加上九家發電業者在發電市場之市占率達到近19%，足以影響市場供需功能，因此主張需開罰。後來九家電力公司向法院提出行政訴訟，2014年10月29日，臺北高等行政法院提出兩點：長生等九家電力公司與台電簽訂有購售電費合約（PPA），而在契約有效期間內，九家民營電力公司所產出電能的價格與數量，是經由兩方所簽訂的契約來決定，不是由市場中的供給與需求決定。九家電力公司依約須出售自身所生產之電力給台電，並接受台電的統籌調度；台電才是電力供需的決定者，無從計算九家電力公司的市占率。因此最終判決公平會敗訴。雖說行政法院以因為有購電合約的理由，判決公平會敗訴，且台電在此爭議期間，還是與民營電廠協商陸續修訂了購電合約（民營電廠仍保有可觀之獲利空間），但此爭議凸顯的是，這些民營電廠其實已經有聯合影響電價的能力，只是因為目前都是售電給台電、受售電合約的約束，看起來不是一個競爭的電力市場。換言之，如果這些民營電廠可以直接售電給用戶、形成一個電力市場，那麼，他們是可以聯合影響市場電價的。電業應該有哪些公共服務的性質？介紹了民營電廠的出現之後，我們回過頭來談談電業應該有那些公共服務的性質，再來談電業自由化會如何危害這些公共服務本質。穩定供電給所有國民對於一般民眾來說，除了交通工具是使用汽油之外，日常生活的其他能源供應大多是使用電能，電力已經是民生不可或缺的必需品，因此，提供穩定的電力給所有國民，也就成為國家的義務。這裡的提供電力，還包括輸送至所有家戶的輸配電路，尤其是偏遠地區。合理、平穩的電價既然電力是民生必需品，那麼平穩的電價對於一般國民來說，就是維持日常生活開支不致大幅增加的重要因素之一。不可否認的是，台灣的電價偏低，可能導致民眾不會積極省電來降低開支，但這裡更可議的是，工業用電的電價比民生用電更便宜，換句話說，工業大戶應該投入更多來進行能源效率的改善，以及節電。這裡的另一個問題是，台灣電價之所以偏低，是沒有計算入外部成本或說社會成本，例如發電過程的環境汙染，以及汙染引發的民眾健康風險等等。環保團體提出應向發電業者徵收能源稅、環境稅等，這是一種將外部成本內部化的作法，如果電價因為這樣的原因而必須適度的調整，這是可以接受的。但這跟有些人主張電價就是要完全市場化、讓市場機制來決定，是完全不同的兩回事。再生能源導向發電這產業傳統上是相當耗費能源的，但地球的天然資源有限，或是耗費能源的同時也在破壞環境，這都不是永續的發展模式。尤其在廢核的政策形成之後，較不會耗費天然資源、發電過程中較不會對環境產生衝擊的再生能源，自然必須是優先選擇的項目。電業自由化對於公共服務的衝擊台電原有電廠私有化的疑慮前面提到，當台電工會對經濟部提出質疑時，官方的回答一率是「電業自由化」不涉及「台電民營化」，在《電業法》修正草案的實際條文中，也的確沒有關於「台電民營化」的內容。但是，台電公司至少會被一分為二，而且發電業一但全面開放（除了核能發電及大型水力發電仍有管制），即使台電公司仍然維持國營，但原有的火力或再生能源電廠是否會被個別賣給私人資本？沒有人能保證一定不會。民營電廠發電占有率足以影響電價也許有人會說，台電是否民營化，關係到的只是台電員工的權益，跟一般民眾無關。可是不要忘了，前面也提到公平會對民營電廠開罰的例子，即使是目前的發電比，一旦開放售電市場，民營電廠是可以聯合影響市場價格的。如果台電既有的個別電廠私有化，或是民營電廠增加、擴大市占比，那麼民營電廠影響電價的能力就更會提高。官方和主張電業自由化的人士會說，《電業法》修正草案中提到要成立電價費率審議會。問題是，電價不僅是技術問題、它更是政治問題，一旦我們開放市場、服膺市場機制，而當民營電廠發電市占比提高、甚至高過公營發電廠，那麼，私人資本以商圍政，還有甚麼費率上限是不能打破的呢？相信市場機制、然後再來設立一個電價費率審議會，又要開放又要管制，是自相矛盾的做法。要穩定電價最好的方法，還是讓公營電廠的發電比維持在一定的主導比例，國家才有可能扮演管制市場價格的角色。有人會批評某些私營電廠其實是國營事業的轉投資，透過售電合約來賺取巨額利益，要解決這個問題，從上述脈絡來看，可以優先將這些轉投資的電廠完全公有化，以避免利益輸送以及民營電廠坐大的困擾。輸配電的公共服務性質如何確保？根據《電業法》修正草案：輸配電業維持國營，並負擔提供電力線路給所有用電戶的義務，即使可以兼營公用售電業，但應建立依經營類別分別計算盈虧之會計制度，不得交叉補貼。換句話說，輸配電業要自負盈虧。輸配電業承擔大規模的電力網維護與電力調度業務，雖然可以向發電業及其他售電業收取輸電費用，但這些費用是否可以真正反應投入在維護及新增輸配電路的成本？舉個例子，今年幾個侵襲台灣的颱風都造成大規模停電的災情，許多電線桿倒塌或折斷，需要台電出動大批工程人員及機具搶修恢復電力給用電戶。如果台電維持綜合電業，還可能透過售電的盈餘來補貼輸配電的支出，假如新《電業法》通過，這些維修成本都要由國營的輸配電業公司來自行承擔、無法交叉補貼，如果政府沒有其他政策支持，或是輸電費用費率機制無法反應成本，就會影響輸配電業公司維護這些線路的速度與品質，特別是對於偏遠地區的民眾會有更多影響。電業自由化對於環境保護的衝擊如果電業全面自由化，對生態環境的最大衝擊是，因為火力發電是最便宜的，新設的民營電廠會爭相使用火力發電來爭奪售電市場，而火力發電卻是在核能發電之外、對於生態環境衝擊最大的發電方式。對於這一點，官方的回應是，新的《電業法》會成立電業管制機關，透過設定每度電力排碳係數等方式，管制新增的火力發電容量。但《電業法》修訂條文並沒有明訂電業管制機關的組成（行政位階、成員及運作方式等）。另外一點是，電業一旦市場化、自由化，那就表示這是一門開放的生意，就市場邏輯來看，發越多電、賣越多電，電廠就可以賺越多錢，而這正是和基於環境保育提倡的節電理念是違背的。如何一方面開放電力成為一項營利商品，又一方面要求民營電廠及售電業者需有節電義務、協助用電戶節約能源，這裡也存在市場邏輯的矛盾。電業自由化對分散化的再生能源有幫助嗎？有些人士良善地認為，電業市場開放之後，有助於再生能源的發展，包括各種非集中式、分散化，不長途輸送的社區型再生能源。這裡必須提醒的是，再生能源本身僅是發電的一種技術型態，即使市場開放，如果沒有其他政策的支持，那麼，一方面再生能源的發電方式相對是成本較高的，如果電價是根據市場機制，對一般民眾並不討好；二方面，即使有業者願意進一步開發更穩定的再生能源技術，因為需要固定設備或是研發資金的投入，那麼這些技術甚至是整個發電系統，也較有可能是掌握在大型的再生能源業者手裡，而不一定能為社區民眾所擁有。公營事業的「轉型正義」是去除官僚化，而非自由化甚至私有化不少人因為從威權時代遺留至今的印象，覺得公營事業很僵化、缺乏變通，高度官僚化、是特定的利益集團，所以對公營事業缺乏好感，而覺得公營事業不能壟斷公共服務的供應、應該開放市場，甚至主張民營化。這些主張其實都可以理解，但這篇文章就以電業自由化為例，具體探討電業自由化過程中，會對電業供應的公共服務本質造成的危害。電業因其民生必需的特性、而且是耗費能源的產業，本來就需要管制，開放市場只會讓管制的效用事倍功半。就這次《電業法》修正來說，如果看最新的修正版本，似乎自由化、開放的腳步減緩了，但不過只是分兩階段進行的緩兵之計，自由化、市場化的「方向」並沒有改變。本文一開始就提到，社會各方對於《電業法》的修正，是參雜了很多不同的想像。回到原初的起點，如果目的是要促進再生能源的發展，那麼，目前已經有再生能源發展的空間，可以《再生能源發展條例》為基礎，加強政策的支持來促進社區型、分散式的再生能源發電設備，電業自由化並非必要。且話說回來，因為市場本身的特性，自由化不見得會對再生能源有利，或是會讓再生能源掌控在特定企業集團手裡。電業自由化反而是歧路。不論是財團或一般民眾，對於國家是否干預市場，往往有一種矛盾的心態：當市場可以獲利時，就會主張國家不要干預市場；一旦發生經濟危機時，又會要求國家必須救市場、避免企業崩盤。問題是，台灣自從1990年代以來不斷採行自由化政策、國家不斷放手，其結果是國家可以干預市場的政策工具已經越來越少，一旦發生重大經濟危機，那真的是無法想像。因此，回到整個公共服務部門來看，公營事業其實是國家必不可少的政策運用工具，我們民眾要訴求的方向，應該是去除公營事業的官僚化、讓公營事業問責化，使民眾可以真正監督公營事業的運作、朝向提供公共服務的本質去發揮。公共服務市場化、或是公營事業民營化，只會讓公共服務屈從於市場的自負盈虧邏輯，但公共服務本來就不應該是營利取向，否則只會使得公共服務的品質下降，管制物價的作用也會喪失。這絕對不是一個正常社會應該發展的方向。 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