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高教公民》十分鐘，了解《香港人權與民主法案》
【文章時間】
方志恒 2019-09-08 15:48
【完整內文】
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因香港政府意圖強推《逃犯條例》修訂，美國國會目前將推動《香港人權與民主法案》的
審議，希望加強國際社會對香港自治的支持。圖為美國總統川普。（資料照，美聯社）
美國國會將審議的《香港人權與民主法案》，源於港府強推《逃犯條例》修訂，觸發國際
社會擔憂香港的自由與自治正被逐步侵蝕，威脅到美國及其他國家在香港的安全及利益。
儘管香港特區政府已在9月5日宣布將正式撤回《逃犯條例》修訂，國際社會對香港的信心
已受打擊。而美國此時推動《香港人權與民主法案》，很可能是加強保障香港自治地位，
並重建國際社會對香港的信心的重要一步。此法案以1992年的《香港政策法》為基礎，由
美國國會及行政當局中國委員會的跨黨派議員共同提出，並得到眾議院議長Nancy Pelosi
支持，基本上已是兩黨共識。若美國通過此法案，將有助加強國際社會對香港自治的支持
。
美國和國際社會介入香港事務，不就是外國勢力干預中國內政嗎?
不是。香港的自治地位，建基於《中英聯合聲明》這份國際條約，再按《基本法》落實「
高度自治、港人治港」。換言之，香港的自治地位，本來就是國際協定，只有中國聲稱香
港為「特別行政區」並無多大意義，必須同時得到國際社會承認，香港的自治地位才能發
揮作用。國際社會為何關注香港的自治與自由？因為香港作為國際都會，不同國家人士在
港經商、工作、旅遊、定居、讀書；例如美國企業在香港設有290個地區總部和434個地區
辦事處，並有超過85,000名美藉僑民在港居住。因此，國際社會絕對是一國兩制的重要持
分者，他們關注香港能否維持自治和自由是理所當然。
《香港人權與民主法案》和現有的《香港政策法》有甚麼不同？
《香港政策法》承認香港在國際上和中國有不同待遇，其中包括視香港為「獨立關稅區」
。中國是共產主義國家，無論在人權、法治、政制、經濟制度都與國際社會差距極大；相
反，香港自殖民時代起已在法治及經濟制度上與國際標準接軌。因此在《香港政策法》下
，美國願意於貿易、投資、出入境、航運、國際協議等多方面上給予區別待遇，例如不少
被禁止輸出中國的高科技技術及產品可以輸出香港。但法案本身對香港自治的監察薄弱，
法定報告在2006年後已終止，唯一制衡機制是對全個香港一起實施制裁，即暫停部分或全
部給予香港的區別待遇，但代價將由全港市民一同承擔。
《香港人權與民主法案》則是《香港政策法》的加強版，法案一旦通過，強化美國對香港
自治狀況的支持和監察，美國國務卿每年需向國會提交報告，查證香港有足夠自治權，才
能延續中港區別的待遇。
同時，《香港人權與民主法案》賦予美國總統權力，可將侵害香港人權、民主和自治者列
入黑名單，禁止入境及凍結其在美資產。
美國和國際社會承認香港的自治地位（包括獨立關稅區）有何重要？
一直以來，香港既是外國進入亞洲的主要貿易樞紐，也是中國對外貿易窗口和境外金融中
心，所有這些都建基於美國和國際社會承認香港的自治地位。
例如，香港是中國最重要的境外投資來源地（2018年香港佔中國 FDI 總數71.1%，高達
960億美元）、上巿集資地（2018年中國企業在香港上市集資IPO金額高達35萬億美元，至
今合共有1,146間中國國企、紅籌和民企在香港主板上巿）、銀行貸款來源地（2018 年香
港各銀行對中國大陸銀行和非銀行客戶的淨債權總額高達 7,130 億元港幣）和債券融資
平台（2018年中國企業在香港發行的美元債券總額高達723 億美元）。
香港與其他大陸城市不同，對中國發展作出不可替代的重要貢獻，一旦美國和國際社會不
再承認香港的自治地位，不但香港將失去國際金融中心地位，中國經濟以至政權穩定都會
大受衝擊。 香港無可取替的經濟重要性，也意味著中國不會輕率使用有可能破壞香港國
際金融中心地位的強硬手段。
《香港人權與民主法案》如何有助保障香港自治?
a) 鼓勵國際社會持續關注香港的自治狀況
《香港人權與民主法案》要求美國國務卿每年向國會提交報告，查證香港有否按照《中英
聯合聲明》、《基本法》及《國際人權公約》保有充分自治、人權和民主。此報告亦會交
代香港是否有官員因協助侵犯人權而需要受制裁。
這有助國際社會持續監察香港的狀況，如能每年通過查證，實際上等同美國年年為一國兩
制投下信任一票，這一方面有助有助保障香港高度自治，同時亦會加強國際社會對香港的
信心。
b) 制裁損害香港自治的香港官員及人士
《香港人權與民主法案》授權美國國務卿列出侵犯人權的及損害香港自治的官員及人士的
清單。名單裡的人在美國的資產可被凍結、個人和家庭成員的簽證可被撤銷。此新條款一
方面避免了現行《香港政策法》下，只能實行要全港市民受害的全面制裁的弊端；另一方
要則能直接針對官員和相關人士的具體行為，使他們需為損害香港的自由與自治付出個人
代價，繼而有力地阻嚇當權者。
《香港人權與民主法案》是推動港獨嗎？
並無關係！《香港人權與民主法案》要確保的，正是香港在《中英聯合聲明》、《基本法
》及《國際人權公約》理應享有的自治、民主和基本人權（包括言論自由、集會自由、結
社自由等）。這些全是一國兩制下，基本法賦予港人的權利。因此倡議《香港人權與民主
法案》並不是要搞港獨，反而是讓國際社會有途徑監察一國兩制之運作，重建香港人和國
際社會對一國兩制的信心。反過來說，若任由香港人和國際社會對一國兩制的信心每況愈
下，當香港人不再信任現時制度可以保障個人自由和香港自治，港獨思潮才會愈來愈流行
。
《香港人權與民主法案》會否削弱香港的自治地位（包括獨立關稅區）?
不會。《香港人權與民主法案》授權美國政府每年查證香港的自治狀況，包括決定會否繼
續承認香港的獨立關稅區地位。這即是美國由「自動承認」香港的自治地位改為「逐年查
證」，表面上是增加了失去獨立關稅區地位的風險，但長遠而言，這反而會令香港更為穩
定。首先，1992 年《香港政策法》已有機制取消香港的自治地位（包括獨立關稅區），
但由於這會對美國以至全世界做成極大經濟破壞，一般情況下，這機制基本上形同虛設，
無法使用。不過若香港自治持續受侵蝕，致使香港的政治、法制、資訊、營商環境等全面
向中國傾斜，令香港與其他中國城市無大分別，到時香港的獨立關稅區地位就不會符合美
國利益，甚至可能被視為國家安全漏洞（例如被中方盜取敏感科技），最終可能迫使美方
不再承認香港的自治地位，一拍兩散。這個情況就好比癌症，病情惡化時徵狀未必可見，
但發現時已到末期；因此最好的做法，是年年驗身定期檢查，一有任何問題立即作出治療
。《香港人權與民主法案》下的每年查證機制，可以讓中美港三方持續溝通，在香港自治
退化至無可救藥前作出修正，好比年年驗身定期檢查；長遠而言，更有助穩定香港的自治
地位（包括獨立關稅區）。
香港會變成中美角力的犧牲者嗎?
不會。因為若美方目標純粹是傷害中國，動用現行《香港政策法》，對香港實行整體性制
裁，其實已經能夠做到；花費氣力訂立《香港人權與民主法案》，反而是多此一舉。《香
港人權與民主法案》刻意加入每年查證機制、制裁官員等複雜措施，就是為了彈性處理香
港問題。說到底，美國及國際社會在香港有龐大利益，而中美經濟互動亦千絲萬縷，「摧
毀香港以傷害中國」並不符合美國及國際社會的根本利益。
《香港人權與民主法案》是否美國干涉香港內政?
不是。《香港人權與民主法案》是指如果香港自治被完全蠶蝕，美國將香港視作另一普通
中國城市，不再給予不同於中國的區別待遇，這完全屬於美國本身的主權範圍，而非干涉
他國內政。情況就好比當我們選餐廳時，會考慮它的食物質素、乾淨程度、侍應服務，如
果我們向餐廳表示「你再不改善，我們就不會再光顧，亦會到openrice負評」，難道這亦
算干涉餐廳內政？《香港人權與民主法案》本質上是由美國國會通過、美國總統簽署就可
生效的美國法律；嚴格來說，這只是美國內政。香港是國際金融中心，要吸引外資，聆聽
國際社會意見、爭取國際社會認同，本來就是應有之義。
＊作者為香港教育學院亞洲及政策研究學系助理教授、《香港革新論》主編。
【轉錄連結】
https://www.storm.mg/article/1679441
【轉錄心得】
就因為香港政府力推逃犯條例修訂案，列入可引渡至中國大陸之條款，引發了一連串的危
機；而且，中國當局勢力的企圖性侵入，使香港人民自1989年的主權回歸中國後至今，仍
無法給予任何信任。
只能說，不敢奢望中國能完全實現民主進程，但願有關當局能注重相關人權議題，這樣才
能讓香港（及台灣）人民相信，除了持續的發展，中國政府也有重視民生、民聲……
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東風夜放花千樹，更吹落，星如雨。寶馬雕車香滿路。
鳳簫聲動，玉壺光轉，一夜魚龍舞。
蛾兒雪柳黃金縷，笑語盈盈暗香去。
眾裡尋他千百度，驀然回首，那人卻在燈火闌珊處。
——【宋】辛棄疾《青玉案・元夕》
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