台灣應該實行兩院制國會

作者SevenSeas (飛越七海)

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標題台灣應該實行兩院制國會

時間Sat May 19 15:36:54 2001

大體上，從全世界實行兩院制國會的國家，我們可以歸納出這些國家的兩院制幾乎都有幾個共同的特色：１．上院議員候選資格較嚴且人數較少唯一的例外是英國，其貴族院人數超過一千人，但是若扣除掉不常開會的世襲貴族，則人數大約只有二百五十人左右，約為下院人數的一半﹔其他國家上下院人數比例，如德國約為１：９，美國約為１：４。上議院議員候選資格較下議院議員候選資格較嚴，使上議院議員的平均素質皆較下議院議員來的更高。且上議院議員人數相對較少，使上議院議員可說都是精英中的精英，可以給下院的議員一個相當理想的典範。英國的上議院就具有這項功能，往往下議院通過的法案，上議院都能就其可行性與不妥之處做出適當的修改，進而產生更完美的法案。２．上院議員任期較長且分期改選大部分的國家上院的議員任期都在四年到九年之間，下院議員的任期則只有二年到四年。其中，英國貴族院的任期是終身，加拿大則是做到退休為止。而如果上院議員是由民選產生，通常都是採用分期改選，每隔幾年改選一定比例之議員，而各國下院都是一次改選全部的議員。下院頻繁與全面的改選，使下院往往可以代表現階段最新的民意，讓政府的施政與民意不至於會有太大的落差。在大多數內閣制國家，更有解散下院提前大選的機制，如此更能反應目前主流民意的依歸，不會產生所謂新民意與舊民意的對抗。而大多數國家上院因為其組成方式與下院不盡相同，所以通常上院都會具有穩定保守的特質，所以可以緩和下院過於熱情激昂所產生後遺症。　　以上是兩院特色的簡單介紹。主張一院制的學者都認為兩院制國會，猶如馬車前後各繫一馬，兩馬終將背道而馳。法國學者 Sieyes更是認為："上議院究竟有何用處？如果第二院與第一院意見分歧，則難免引起兩院的衝突﹔若第二院與第一院的意見一致，則第二院的設置就是多餘。" 　　兩院制的設置是否真的是多餘？英國工黨在1981年將廢貴族院的政策納入黨綱，但在1992年旋即放棄，並且開始推動改革貴族院的政策。倘若廢除第二院真的是一股世界潮流，第二院的存在真的只是多餘，為何英國工黨要背道而行？只用政治文化與歷史背景來解釋英國貴族院將繼續存在的原因，那真可說是忽視了兩院制的優點。緊接著先來看兩院制的缺點。兩院制的缺點之一：缺乏效率著眼於此點而批評兩院制的學者，我們認為這類學者的觀點不但狹隘，而且缺乏對兩院制之基本精神的認識。因為高效率不等於高效能，更無法確保立法品質，萬一立法過程有所瑕疵，為了要彌補不夠完善的法案所付出的成本效益，反而會使一院制國會更沒有效率。且缺乏效率的情況在一院制底下也有可能發生，沒有效率的原因與政黨惡鬥，議事規則不週，議員素質低落，法案極具爭議性等都有關聯，兩院制只是其中影響比較小的原因。舉德國的兩院制為例，1976年到1980年聯邦議院通過的354項法律案中僅有9項被聯邦參議院參議院否決，這樣可以說是沒有效率的表現嗎？我們對諸位學者的說法有著很大的懷疑。我們都知道，當我們說兩院制沒有效率時，勢必要有一個提供比較的基準，它可以是各國兩院制與各國一院制的效率比較，也可以是同一個國家實施兩院制與一院制的比較。但是，我們都看不到強調此項理由的學者，提出任何的具體數據，只是憑空想像，認為只要法案需要經過兩個議院審議，就是沒有效率的行為，這是對兩院制的精本精神有著極大的認知錯誤。兩院的存在目的不是為了要競爭國會權力的完整性，而是要保障立法品質的安全性。大部分兩院制國家，其下院的權力遠勝過上院，往往下院通過的法案，只要不是具有爭議性之法案，以及憲法修正案等，上院通常不會給予任何刁難，所以一但下院通過就等於已經通過了，上院再經表決通過通常只是一個形式，根本不可能會有效率低落的情況發生。上院存在的理由就是為了避免下院因為各種原因發生立法粗糙，這也是一院制國會沒有而兩院制國會有的優點──立法品質較為成熟完善。觀於此點，留待兩院制的優點再來討論。兩院制的缺點之二：責任不明　　著眼於此點理由的學者，我們認為這也其對兩院制的認知錯誤所產生的不當批評。在絕大部分的兩院制國家當中，都是屬於不平權的兩院制，也就是說下議院都擁有優越的權力可以反否決上院的決議。而且其憲法亦規定政府只對下議院負責，上議院皆沒有倒閣權。只有少數國家，如美國，義大利與瑞士等，政府才要同時對兩院負責。所以責任不明的情況只可能會在上述幾個國家發生，在其他兩院制國會的國家，下院享有絕對的權力，當然也要負絕對之責任，也就是所謂的權責相符，這是相當顯而易見的道理。身為民主國家的人民與議員，不可能會不明白憲法所賦予下議院的責任！所以，其實只要設計出類似日本或英國的兩院制，學者所謂兩院制責任不明的缺點，根本就不可能會發生。兩院制的優點之一：立法較為成熟完善　　兩院制可減少法律案的草率和粗疏。如果下院可完全代表民意，則當然沒有設置兩院之必要。但事實上，下院之議決並非全然是正確的，而且下議院的選舉方式，一般而言都是採用直接民選。選舉活動實際上是一種自我推銷的運動，在競選的過程中往往需要花費大量的金錢，以及需要大量的樁腳，還需要製造出選民關心的議題，更需要不斷地開出競選支票──即便候選人本身並沒有兌現選舉支票的把握。在這種情況之下，候選人的外貌，親和力，口才，包裝技巧，話題製造能力，掌握的媒體資源，以及長期以來在地方上的人脈經營，還有說謊也不會感到羞恥的臉皮厚薄度，都是其當選的原因之一，有時候以上各原因的重要性甚至遠勝過候選人擔任議員的專業能力。在這種情況之下，即便是國會以多數所通過的決議，也未必是正確的決議。而且，多數之意見，有時候也可能是一黨獨大之政黨或是過半數的政黨聯盟遂行其多數暴力之情事。政黨政治經常發生多數黨只為本身的利益而忽視全體利益的情形，例如美國總統柯林頓爆發性醜聞案之後，眾議院之多數黨共和黨漠視反對彈劾之多數民意，毅然決然在眾議院通過總統彈劾案之表決。所以，就算是定有嚴密而週全的立法程序，法案只需一院之議決就能通過，則仍不免會有草率和粗疏之法案通過。上述的美國總統彈劾案，在送交到參議院審訊之後，即便參議院也是共和黨掌握多數，參議院終究還是做出了不起訴的處分，免除了一場憲政危機，使擁有高民意支持度的柯林頓可以繼續推行他的政策。因為參議院的議員水準普遍較高而且通常比較趨向安定與保守，故參議院比較能夠冷靜地處理法案，不會因為一時的衝動而通過草率的決議。兩院制的設計，便具有避免政黨挾其多數暴力而通過不良法律案的情況。立法的粗疏不只會因多數暴力而發生，在金權政治氾濫之今日，往往一些法案都為金權階級設想﹔或是政黨間的利益交換，我在甲法案支持你，你在乙法案支持我，形成所謂的肉桶立法。在兩院制國會的國家，各種法案之成立，均須經過上下兩院之議決，其決議內容當然較易臻精密。即使下院有絕對優越的權力可以對法案做出最後之決議，但是下院往往因避免遭到上院高標準之挑剔制衡，而給予人民下院素質低落水準不夠的壞印象，故於議決法案時，都會盡量慎重行事避免通過不佳之法律案。而且上院亦可由另一立場，重新審議以改正下院之錯誤，彌補其缺陷，使民意能正確獲得伸張。在某些國家，上院亦有主動提案權，當下院因為政府惡鬥或是府會關係惡化等原因癱瘓時，上院便可適時依據民意提出法案，一方面可以避免政府施政與民意產生落差，一方面亦可給予下院警惕，使其停止政治鬥爭，專心於法案的審議與制定上。一如前之所述，兩院的設計保障了立法的安全性。兩院制的優點之二：擴大國會之代表性　　在聯邦制國家中，通常眾議院代表人民，而參議院代表州（邦），使國會的立法可以同時兼顧全民利益與各州（邦）利益，不至於會失去平衡。在美國，參議院由各州人民直接選出，各州不論面積大小人口多寡一律皆為兩名參議員，使各州在參議院的地位一律平等，配合參眾兩院的權力相等，使立法過程中不會有大州挾其人口優勢壓榨小州的情況發生。在德國，雖然各邦在參議院的人數是依邦的大小分配，並無法產生美國參議院使各州平等的情況。但是德國的兩院制最大的優點，就是參議院的議員是由邦政府直接任命與撤換，故各邦的利益完全可以在參議院透過議員來表達。而且參議員投票時不能有個人意志，必須完全按照邦政府的指示，使聯邦參議院的代表性發揮到了最高。配合參議院在有關邦的法律案上享有絕對的否決權，更增加邦政府對於聯邦政府的影響力，避免了在中央集權國家中央政府枉顧地方政府利益的情況發生。這種以兩院制使地方政府在國會的代表性增加的優點其實相當值得台灣借鏡，雖然台灣是中央集權而非聯邦制國家，但是在地方利益不均衡的情況下的確需要這樣的兩院制國會，關於此點留待台灣應該實施兩院制的理由再來討論。兩院制的優點之三：居中調停府會衝突在大多數的內閣制國家，其政府都是對下院負責，只有下院具有倒閣權，而內閣則具有解散國會的權力。此時如果只有一院，往往易使雙方趨於極端，而頻頻發生議會之解散或內閣之總辭，而使國家政治陷於混亂不安之狀態，凡此為採一院制國家所經常發生之事實。此時如有上院，則可立於衝突以外的地位，扮演調停者之角色，以緩和兩者之決裂或僵持，或是在僵局短期內無法解決之時，暫行下院之立法權使政府施政免於中斷。在總統制國家，因為總統無法解散國會，國會亦無法罷免總統，假如總統與國會多數黨分屬不同政黨，一但府會關係陷入僵局，則完全沒有任何機制可以解套。兩院制之上院通常就有調停政府與下院衝突之功能，因為上院議員素質通常較高，且上院具有安定保守的特質，故在政府或是下院因為思慮欠周一時衝動而導致府會僵局時，上院便可緩和兩方之對立，透過上院的調停，讓政府與下院都有台階可下，避免一場憲政危機。前述的美國總統彈劾案，參議院所發揮的功能便是最好的例子。我國憲法規定當中央與地方發生衝突時，由立法院出面解決之，但是這項功能所能發揮的效果其實相當有限。在德國，當聯邦政府與邦政府有爭端時，皆由聯邦參議院解決之。因為聯邦參議院同時具有參議員與邦政府閣員的身分，對聯邦事務與邦事務都相當了解，所以是個很適合的調停者。我國另一院之設計，亦可以比照德國之模式，讓另一院具有調停中央與地方政府之功能，而立法院專心負責中央政府之事務，在分工合作的情況下方能發揮最大之效益。關於此點也是留待台灣應該實施兩院制的理由再來詳加說明。兩院制的優點之四：避免一院專橫腐化最先主張採兩院制理論者為孟德斯鳩，他從權力制衡之論點認為： "議會如只設一院，則不免因議會之熱情過於洋溢，致使討論問題，不免發生草率，與過於激進之流弊。故須另外設置一個富有保守色彩之上議院，與之互相牽制，而後庶幾始能調和激進與保守兩者之各有所偏，因此養成議會能有中庸、穩健，而又能求進步之美德。" 麥克亨利（McHenry）則以國會權力如無適當節制，乃為民主政府最大之危機。馬德孫（James Madison）則以國會應設上下兩院之理由有三：其一．有上院以牽制下院則可使人民免於下院之專制。其二，在於兩院制之下，議員來自各種不同之階層，因之既可反映廣大杜會各種不同之利益，且法案須經兩院通過，故又可以收深思熟慮之效果。其三，尤重要者，則是須使政府各部門權力之不斷互相衝突，而後人民始能享受真正之自由。約翰˙密勒（John Stuart Mill）認為："下院即第一院，是政黨政治可以毫無顧忌實行的地方。在此有多數黨與少數黨，如果多數黨可以永遠保持多數的地位，則一定會產生暴橫，傲慢與專制。只有當自己雖然以多數決議，但尚須取得第二院之同意時，才能壓制其暴橫，傲慢與專制。正如羅馬需要兩個執政官，同樣地，第二院的設立也是必要的。"蒲萊士（James Bryce）亦認為："美國之所以採用兩院制，與羅馬之設置兩個執政官其用意均在防止專制。因為在合議制下參予會議的個人其責任性降低，極易在不必負責下朝向濫權。此外，單一團體易較複合團體流於專制。採一院制，因無人可制衡，其弊端乃更顯現。如採兩院制，因其決議並非最後，尚有另一院足以抑制，當可防制其專橫濫權。" 　　以上諸位學者的言論，說明了兩院制遠勝過一院的最大的優點──避免一院國會專橫腐化。如同行政，立法，司法三權分立制衡的理論一樣，兩院的同時存在，其最重要的功能也就是使兩院發揮彼此牽制制衡的效果，進而避免一院走上專制之途。再舉美國總統柯林頓的罷免案為例，更證明了只要在兩院制國會的架構下，政府體制方能運行的更穩定。在其他即使是不平權的兩院制國會之國家，就算上院的權力接近於零，只要下院的議員知道本身之決議並不是定案，還有可能被上院所修改或否決，即便下院有權力再進行反否決強行通過議案，下院也會針對為何上院反對此一議案進行反思，並且考慮到民眾輿論的壓力。倘若上院否決該議案的論點強烈，或是輿論支持上院之決議，下院議員終會知難而退，避免再次通過不良法案或是過度專制報橫引起人民反感。如同亨利˙梅恩（Herry Maine）所說："第二院並不是要跟第一院競爭其完整性，而是要保障其安全性。因此不管是怎樣的兩院制，總比沒有第二院要好。"所以，保障國會的完整性，避免一院走上專制腐化，便是兩院制國會存在的最重要原因。接下來，我們來討論反對台灣實施兩院制的原因。台灣地方小人口少　　對於此一論點，我們首先要提出的疑問是，一個國家的面積大小與人口多寡是決定其實施一院制國會或兩院制國會的必要因素之一嗎？如果是的話，其標準何在？也就是說，面積要大到何種程度，人口要多到何種程度以上才算具有實施兩院制國會的標準？我們根據資料，發現聯邦制國家不論面積大小人口多寡，例如奧地利，瑞士，澳洲，加拿大，德國與美國，一律實施兩院制國會。非聯邦制的國家中，較大的國家，例如英國，法國，日本，義大利皆為實施兩院制國會之國家﹔而以色列，紐西蘭，北歐五國等人口較少或是面積較小的國家，都實行一院制國會。乍看之下面積與人口的確是造成一院制或兩院制國會的原因之一，可是其中比較具爭議性的是愛爾蘭與比利時。這兩個國家皆不像法國或英國具有眾多的人口，比利時面積約三萬平方公里，比台灣略小，人口亦只有台灣的一半，約一千萬人左右。而愛爾蘭人口更少，只有將近四百萬人，但卻都實行兩院制國會，可見這段範圍是屬於灰色地帶。而台灣大約也在這段灰色地帶之內，而且台灣比較接近大國的標準。所以說因為台灣地小人少不適合實行兩院制國會，我們認為這個說法不能成立。我們認為現階段而言台灣是處在一個可實行一院制國會與兩院制國會的模糊空間，除非有研究成果顯示全世界所有的民主國家中，與台灣差不多大小的國家都是實施一院制國會，或是其實施兩院制的績效不彰，否則任何學者都沒有證據指出台灣因為面積與人口因素而不適合實施兩院制國會。地方利益差距不大　　此點的意思是說，台灣面積小，而且又非聯邦制國家，所以各縣市之需求的差距不大。但是我們看來，台灣雖然面積不大，但是各地方差距卻不可以說是不大。嘉南平原各縣明顯地是屬於農業縣，跟台北市這樣的都會在各方面自然差距頗大﹔而同為直轄市的北高兩市，在商業與工業的發展上也是截然不同﹔東部三縣市的需求也與西部縣市不一樣。各地方利益所在都有很大的不同，而向中央的利益需求更不可等而視之。所以我們基於此點考量，所設計出的兩院制國會自然而然是一個可以兼顧並且平衡各地方利益的國會制度。對國民大會與立法院的厭惡　　這項理由可以解釋民眾與學者為何紛紛反對台灣實施兩院制國會的遠因與近因。先從近因看起，現在立法院亂象不斷，立委的問政毫無品質可言，皆靠刁難政府官員來達到作秀目的，絲毫沒有一點專業價值。於是民眾與學者普遍認為，一院就已經如此，兩院豈不是要亂翻天？而遠因就是國民大會虛級化之前，民眾與學者都以為國民大會與立法院之職權關係就是所謂的兩院制國會，並且對兩院的惡鬥，以及國民大會的任意修憲擴權產生反感。只要一提到實行兩院制，民眾與學者的腦中皆會浮現出國民大會的惡行惡狀，使眾人皆強力的反對台灣實行兩院制國會。　　我們首先要瞭解的是，所謂"一院亂，兩院更亂"的邏輯並沒有任何根據，它們根本沒有絕對之關係。而且，議會的品質與一院制兩院制並沒有絕對的關係，而是選舉方式決定了議員素質，議員素質決定了國會品質。所以，我們認為台灣改行兩院制不可能會更亂，反而是上院高水準的議員，給予下院議員學習與效法的典範，進而達成國會議員素質提昇的目的。　　而因為懼怕與厭惡國民大會與立法院之惡鬥，便反對台灣實施兩院制國會，我們認為，這是民眾與學者對國民大會的認知錯誤所產生的錯誤觀點。所謂的兩院制國會，絕對不是指之前國民大會與立法院之關係。在西方先進民主國家中，上下兩院合起來，稱作單一國會兩院制，也就是指法案需要兩院同時通過才可生效，而且兩院會有彼此制衡與協商的機制存在。由此點看來，國民大會與立法院之關係，根本就不是兩院制國會的關係。我們來看許志雄先生的論點『大法官會議釋字第七十六號解釋文指出：「我國憲法係依據孫中山先生之遺教而制定，於國民大會外，並建立五院，與三權分立制度本難比擬……但就憲法上之地位及職權之性質而言，應認國民大會、立法院、監察院共同相當於民主國家之國會。」但遺憾的是，此號解釋一出，非但未能解決問題，反而衍生更多理論上與實務上的困惑。迨一九九二年第二階段憲政改革後，監察委員改由總統提名經國民大會同意任命，監察院喪失中央民意機構性質，大法官爰於司法院釋字第三二五號解釋變更見解，將監察院排除於國會之外。儘管如此，有關國會的疑義仍然存在，爭論未曾稍歇。因為，國會為國家最高民意機關，按理只有一個，絕無雙胞胎或三胞胎的可能。任何立憲國家，不論採行一院制或兩院制，國會都只有一家，別無分號。換言之，一院制固不待言，即使兩院制，也是由參眾議院或上下議院合組一個國會，並非擁有兩個國會。至於我國，既非兩院制，更不是三院制，所謂「國民大會、立法院（監察院）共同相當於民主國家之國會」的說法，自始充滿疑點，難謂妥適。國內論者往往以兩個國會或三個國會稱之，而不覺矛盾；其問題的嚴重性，可見一斑。就憲法理論或比較政治制度言之，國會是國家的立法機關，主要具有立法權、預算議決權及監督權。在我國，憲法明定立法院為國家最高立法機關，立法權及預算議決權均由立法院掌理，而且監督權中的質詢亦歸立法院行使，顯見立法院的地位與職權相當於一般國家國會。監察院雖然掌有部分監督權，但其份量在一般國會職權中所佔比率甚低。例如彈劾權，為監察院最重要的職權，一般國家卻備而不用，足以證明監察院自始不配享有國會之名，更何況第二階段憲改後監察院已非中央民意機構，其地位自與國會全然無關。至於國民大會，原本屬於權力集中制的產物，類似社會主義的最高蘇維埃或全國人民代表大會，與民主立憲國家的國會不能相提並論。國民大會的主要職權，無論修憲權、同意權或總統罷免案提出權，均非國會必要或經常行使的職權。要之，就地位與職權而論，國民大會亦與國會相去甚遠。綜上所述，堪稱為我國國會者，唯有立法院而已。』　　從這裡可以很確定的知道，國民大會與立法院之關係並不是兩院制國會的關係，民眾與學者可以討厭國民大會，但是絕對沒有道理因為討厭國民大會而反對台灣實施兩院制國會，否則只會淪為為反對而反對，而搞不清楚兩院制的真正定義。我們也認為一個國家不應該存在如同國民大會一個專門修憲的機構。在其他國家，不論是一院制或兩院制，其修憲之權力原本就包含在國會的權力之內。在台灣，立法院雖然具有國會的諸多功能，唯讀在修憲的議題上只有提案權而沒有決議權，反而另外設立了一個沒有國會功能的機構專行修憲，在這種情況之下，並沒有一個機制來制衡國民大會，故國民大會終將走向擴權一途。事實上，國民大會其實是國父孫中山先生參考共產體制下人民民主集中制所創造的機構。國父將人民民主集中制與西方三權分立結合，創造出國民大會這個所謂的憲政怪獸，就註定了我國憲政體制混亂的命運。從憲法原文觀之，立法院是國家最高之立法機關，其所通過的法律案並不需要經過國民大會的議決。但是，憲法同時賦予國民大會創制與複決的權力，使國民大會在理論上可以議決立法院的法律案與修憲案，並且還可以自身單獨行立法與修憲之功能而不需經過立法院之制衡，所以國民大會應該是個地位比立法院還要高的非國會機構。國民大會擁有相當龐大的權力，但是很遺憾的，國大代表一向是各政黨提供二流三流甚至不入流的黨員一個酬庸的角色，所以也就造成了國民大會高權力低素質的現象。加上國民黨在國民大會擁有人數上的優勢，故在政黨利益考量之下，配合低素質的國大代表，修憲的品質當然是可想而知。而且修憲案只需經過國民大會通過就可定案，不需經由立法院或是公民複決，在沒有制衡機制的情況下，國民大會當然會不斷地擴權。所以本組以為，只有在兩院制的國會，方能解決上述國民大會一院專制腐化所產生的暴行。而民眾與學者也無須因為對國民大會的恐懼而反對台灣實施兩院制，因為國民大會與立法院之關係其實並不是兩院制國會。只要重新設計一套正牌的兩院制度，台灣的國會亂象方可一一解除。接下來，我們來討論台灣應該實行兩院制國會的理由。防止立院專制在國民代會虛級化之後，一切的權力都移轉到立法院，除了沒有完整的修憲權之外，立院幾乎可以為所欲為。當然，倘若立法委員知所節制，認真監督政府，為全民謀取福利，我們當然不會去非難立院。然而，權力的集中，反而更暴露了立院的貪得無厭與立法委員的素質低落。日前的總統罷免案，與核四所帶來都政治風暴，立院雖然沒有完全之過失，卻也要負擔部分之責任。就其立院專制之原因，可以發現是由於在野聯盟佔有絕對多數之席次，以及缺乏另一院的制衡機制所致，這也是我們強烈贊成台灣應該實施兩院制國會的最主要原因。因為我們一再強調，另一院的設立，並不是要與立院競爭其職權之完整性，而是要保障其安全性。現在一院制國會立法院集所有權力於一身，或許有一天立法院同過決議修憲將完整的修憲權取回，那不就是國民大會的翻版嗎？台灣的憲政體制已經不能在被另外一個專制的機構所破壞，為了防止這一天的可能發生，兩院制國會是絕對必要而且必須要立即被實行的。我們需要兩個院互相監督制衡的機制，而不要有可能走上一院獨裁專制的國會。提昇立法品質此點其實可以跟上一點作互相之解釋。台灣的政黨生態，很可能在年底大選後形成三大黨皆不過半的形式。在此一情形之下，任何政黨所提出的法案要獲得多數支持，政黨間的結盟與利益交換乃是必要之途。如果政黨間是良性競爭，政黨的互相合作可以使人民獲得最大的利益，那當然無可厚非。但是，擺在眼前的事實是，在野聯盟挾其人數遠遠過半之優勢，使立院成為一個專制的國會。而民進黨也不甘示弱，加入這場政黨惡鬥。日前黨主席謝長廷在台灣是不是內閣制都未定的情況下拋出聯合政府的訊息，並且指出所聯合的對象不一定是一整個政黨，也可以是某黨內的某派系。如此一來，將會使政黨政治形成多派閥的政治，不但政黨交相利，立院內各次級團體勢必也會加入這場混戰，使立院亂象無以復加。政黨政治的穩定原本是代議政治能夠順利運行的基礎，然而，在台灣只有政黨利益，而沒有政黨政治，為了一黨利益可以犧牲全民利益，使立法品質受到極大的挑戰。所以，唯有實施兩院制國會，讓上院的議員具有專業能力，讓上院對於下院通過的法案有修改與否決的權力，讓上院以其立法的高水準領導下院，下院的議員才會反思自身之行為，並且做出改善，促使下院立法品質的全面提升。兩院互相監督　　日前發生的國會暴力事件，紀律委員會作出對羅福助停權六個月的處分，連帶使民眾發現，原來這是紀律委員會在歷年來各種的國會暴力事件中，似乎是唯一處理最迅速而且最符合民意的一次。而其他歷次的懲處案件都在送交紀律委員會後宣告石沉大海，使紀律委員會的功能與尊嚴可以說完全是零。我們以為，在球員兼裁判，以及台灣目前國會議員素質低落的情況下，要使立法院自身的紀律委員會發生功能，實在是不太可能。所以，我們認為要解決這種情況，只有將一院之懲處案件交由另一院來審議，方可使國會自律的功效發會到最大。也就是上院負責調查，審理，與判決下院議員在會議中的違法與過失行為。其中比較具有爭議的部分，是下院是否也需要有相對的權力來對上院議員作出制衡？本組認為下院不必具有同等權力，理由有三：一是避免上下兩院惡性循環，惡鬥不已。二是下院權力優越，上院議員權力相當小，且人數少素質也較高，比較不可能發生暴力等事件，故不需要給予下院相等的權力來讓下院具有報復的能力。三是監督上院議員的管道可以來自其他方面，不需要在兩院國會內設計一套會讓彼此互相殘殺的機制。協調府院關係　　現階段台灣的政治體制，不是完整之總統制也不是完整之內閣制，在此情形之下，府會經常容易發生衝突，且沒有一套完善的解決機制。行政院院長無法解散立院，立院亦無法對總統產生制衡，總統更是有權無責。因此，更顯示出需要公正的第三者居中調停的重要性，而另一院則是最佳之選擇，故兩院之設計確有其必要。又，當中央與地方政府發生爭端時，由於上院議員乃是來自地方之任命，故擔任中央與地方的溝通橋樑更是再適合也不過的選擇。故我們所設計之兩院制國會，實能發揮憲法賦予立法院但立院又無法親自實行的權力──協調中央與地方之關係。增強地方力量　　在現在的情形下，地方政府的自有財源其實是相當不足的，在某些比較窮的縣市，縣市政府甚至連公務員的薪水都發不出來。而且地方對於租稅的自主權亦不高，許多地方的稅收都被中央收走，而中央從地方租稅所編配的統籌分配款其實相當不夠，且統籌分配款亦不是按照各縣市的需求來進行合理之分配，所以根本無法達到彌補縣市貧富差距的功能。而地方補助款也是相當有限，其分配方法與使用規定也是極度不合理，使資源都不是花在應該花的地方。在我們設計的兩院制國會中，各縣市與北高兩直轄市在上院的議員人數是相等的，如此各縣市在上院的地位平等化。且議員是由地方首長提名經由議會通過任命，加以其他嚴格的資格限制（留待後面再來說明），使上院的議員能夠在議會中大聲地為地方政府與地方利益說話，並且進一步向中央政府爭取補助。透過這樣的設計，中央政府在預算分配上一定會適度考量到地方的實際需求，地方政府也就不用在用縣市長連署的方式來包圍中央迫使其將資源下放。維護憲法尊嚴在國民大會虛級化之前，可以說是國民大會一院修憲，而且毫無任何制衡機制。如此，國民黨每每挾其人數優勢，遂行其一黨意志，或是與民進黨聯手，一再地毀壞中華民國的憲法，使憲法精神蕩然無存，而憲政體制早已成為不三不四的制度。在國民大會虛級化之後，修憲過程沒有變得更加嚴謹，反而令人感到不知所措。所謂的任務型國代，是否真能貫徹人民的意志，或只是淪為立法院卸責與濫權的工具？在立法院一院專制的情況下，加以現在修憲過程充滿的不確定性，難保將來立法院不會通過擴權之決議，將修憲權完整地取回到立院手中。萬一真的發生這樣的情況，只怕國民大會一院修憲的亂象將會歷史重演，我們將回到未來，再度陷入一院專制，憲法尊嚴徹底被踐踏的深淵。在兩院制國家中，修憲一定要同時經過上下兩院以絕對多數通過方可成案，如此即可避免一院修憲所發生的自肥與擴權的現象。倘若能再加上兩院通過之憲法修正案尚須經由公民複決，則更能保障民意的伸張。但是公民複決其實是個具有高度爭議性的議題，有些國家的憲法修正案便不需經由公民投票通過，在台灣關於公民複決的議題也是爭議不斷，所以憲法是否需經由公民複決自然還在未定之天。如此一來，更顯現出兩院制國會在台灣的重要性，惟有憲法修正案需同時經過兩院絕對多數通過，才可遠離國民大會一院專制擴權的惡夢。基於以上幾點台灣應該實施兩院制的理由，與我們駁斥台灣無法實施兩院制的看法，我們認為台灣絕對有實施兩院制之本錢與必要性。最後，我們簡單設計出適合台灣的兩院體制，希望台灣的政府，學者與民眾能夠有志一同，朝向正確之憲政體制的方向大步邁進。適合台灣的上議院　　在議員選舉方面，上議院議員由北高兩市與21縣市各兩名代表出任，總額是46名。其產生方式乃由各縣市首長提名，經由各縣市議會通過方可任命之。之所以要經過議會同意，乃是考量到避免使之成為縣市長選舉輔選酬庸的手段，一但地方首長與地方議會多數黨為不同之政黨，又，在親民黨慢慢茁壯之後，地方議會也很可能走向三黨皆不過半的情況。除非此一提名人選為不具有爭議之人選，否則議會根本不可能會同意。萬一發生地方首長與地方議院皆由同一政黨掌握的情形，上院議員嚴格的候選資格根本很難使之成為酬庸的手段。倘若地方首長要撤換議員，必須要同時提名新任議員且在議會通過方可撤換。地方可以在議員發生暴力事件等過失之下對議員進行調查，審理，與判決，一但判決通過，則地方首長必須要提名新任議員人選，否則議會有權選出新任議員。　　上院議員之候選資格必須相當嚴格。要具有與政治相關科系之博士學歷，沒有任何前科紀錄，無雙重國籍，並且連續在該縣市居住滿10年以上等。最重要的一點是要對其經歷嚴格限制，例如曾任中央政府閣員10年以上，或在地方政府任職15年以上﹔或是曾任立法委員20年以上，或曾任地方議員30年以上﹔或是曾任地方行政首長4年以上等，關於此點必須要經過審慎的討論與研究方可決定之。嚴格的候選資格是為了確保上院的高水準，並且避免上院成為政治酬庸者的收容所。而且可以適度解決台灣目前一個現象：就是地方民意代表作了一段時間之後，很自然地就想往中央民意代表發展﹔而擔任地方首長且政績不錯，很自然地就應該要入閣或是出來選總統﹔更有甚者，從民意代表換軌轉戰地方首長更是屢見不鮮。所有政客與民眾皆認為這樣的步步高昇是理所當然，卻都沒有考慮到即使在原先之職位表現優良，升官之後未必就能夠勝任較困難之工作，從陳市長到陳總統，我們便看到了最好的例子。上院的存在，或許可以適度扭轉這種觀念，使大家覺得只要我在現在的職位認真服務，政績優良，一但符合上院議員候選資格，我也有機會進入中央民意機關，而且所進入的是一般人根本沒有機會進入的上院，這樣或許會使台灣的上院成為類似英國上議院的組成模式。總之，我們深信以如此嚴格的候選資格，加以上院人數偏少的特點，相信上院的議員必定都是熟知政府行政的專業人士，避免了一院亂兩院更亂與兩院惡鬥的可能性。而上院的委員會數量可以與立院相同，委員會之成員未必要具有議員之資格，可以由地方政府指派專家參予，如此儘管上院議員人數不足，卻也不會妨礙委員會之運作。　　其他關於上院的職權與兩院之關係，這些細節相當瑣碎故無法一一贅述。簡單來說，下院權力之優越性是確定的方向，而上院可以擁有某些人事同意權與任命權，其職權相當於是美國之參議院與中華民國憲法原文之監察院。兩院在必要時可設立聯席委員會解決兩院相關之事務，同時也可以避免法案堅持不下的情況發生，更可以避免兩院惡鬥。此外，因為現在的政府體制不明，不是完全的總統制也不是完全的內閣制，故政府與立院經常會有衝突產生，上院在此就可以扮演居中調停的角色，以免憲政僵局產生。另外，上院亦可以代行立院之職權，來協調中央與地方政府之利益。　　最後，相信大多數的人民對於兩院制國會還是充滿恐懼，深恐兩院惡鬥的情形再度上演。所以我們認為要完美的達成國會改革，又要解決民眾對兩院制的恐懼，除了實施『正確的兩院制國會』之外，其他諸如選舉制度的改革，教育體制的改進等方面接要著手改善，方能為最好的兩院制國會制度從90％的完美增進成為99％的超完美。 -- ※ 發信站: 批踢踢實業坊(ptt.csie.ntu.edu.tw) ◆ From: 140.112.7.219