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〈預防勝於治療〉 拯救失業政策，日本怎麼做？ 文／邱駿彥
面對失業問題，不是光靠砸下大筆銀子就可以解決，預防勝於治療的道
理人人皆知。日本自1973年受到石油危機的經濟打擊後，開始意識到失
業預防的重要性，而針對「僱用安定政策」的基調，也已從失業的事後
救濟，修正為事前積極的預防與促進僱用安定。
在法制度面上，日本將過去的「失業保險法」一舉修正為「僱用保險法
」，明定政府必須主動針對「僱用安定」、「僱用改善」、「能力開發
」與「僱用福祉」等四種事業建立永續制度。其後，雖然在1989年再次
面臨泡沫經濟危機，2008年受創於金融大海嘯，但勞工的「職業能力開
發」與「僱用安定措施」，一直是日本面對經濟不景氣處理失業問題時
所依賴的政策主軸。
日本政府明瞭平時就要做好積極的僱用安定措施，才有足夠的資源應付
世界性經濟不景氣。否則等到失業問題嚴峻後，再多的失業救濟都是緩
不濟急。
但面臨這一波金融大海嘯的震撼，日本政府也不得不制定了「緊急處理
條例」，採取因時因地制宜的若干措施。再加上平時就已經持續進行的
「預防性僱用安定措施」，架構出以下六項解決失業問題的緊急對策。
〈對策一〉
落實失業者保障 依法擬定事後救濟措施
一個失業者背後可能就是一個家庭受到影響，在景氣不好失業率攀升的
時代，及時的失業救濟絕對有必要。但失業救濟要擴張落實到何種程度
，有時也必須視保險財務、勞工心態、社會共識而酌予調整。
日本政府並未將保險基金用來做股市護盤，自然也無須提高股市護盤比
率而影響失業救濟的財務運作。因此透過失業保險與職業安定法的規範
，日本政府依緊急條例的授權，將失業保險給付從「6個月」延長到「
12個月」；並將領完失業保險給付而尚未找到新工作者，轉入政府經營
的公共建設等失業對策事業，提供工作機會。
〈對策二〉
扶助夕陽產業的勞工 平時即採取勞動力對策措施
對於從事夕陽產業的勞工，給予特別職業訓練與職業介紹，補足發展中
產業技術勞工的不足。透過平時就廣設的公共職業訓練所，與大專技職
院校建教合作，訓練完成的勞工再透過公共職業安定所，支給搬家安頓
費、給予獎勵金等，鼓勵移往容易就業的地區，實施廣區域的職業介紹
。並對於僱用這些勞工的企業，支給獎勵金。
〈對策三〉
鼓勵企業健全內部勞動市場 積極採取源頭管理 避免資遣
面臨經濟不景氣失業率攀升現象，政府除了必須緊急增加就業機會以外
，也要積極採取源頭管理的措施，以避免失業勞工人數持續增加。日本
政府召集雇主團體，要求鼓勵所屬會員企業盡量透過調職、減少工時、
優退、取消委外承攬等各種僱用調整手段，以活絡企業內部勞動市場的
機制來替代資遣措施。各都道府縣視其財務狀況，對於自我控制資遣人
數表現卓著的企業，酌予獎勵金。
〈對策四〉
加強家庭照護的人力需求 結合失業人力與家庭照護 引進派遣工作
日本是一個高齡化極為嚴重的社會，且近年來雙薪家庭也盛行，因此對
於老人照護與家庭照護的人力需求日益殷切。但日本為了保有本國人民
工作機會，從來沒有考慮引進外勞。面臨這波失業潮，剛好可以將失業
人力與家庭照護人力需求相結合，透過人力派遣方式增加了不少工作機
會。但要注意者，日本有非常完善的勞動派遣法，實施近30年的人力派
遣經驗，並不會因此剝奪傳統僱用的人力。
〈對策五〉
鼓勵企業採取工作分擔（work sharing） 實施短工津貼 扼阻無薪假定
義擴張
日本企業為了避免資遣員工，自主將每週工時短縮，減省下來的工作時
間，可以供應避免資遣勞工人數的工時。隨著工時縮短，薪資減少當然
無可避免，部分都道府縣地方政府，亦會視情況給予短工津貼。
〈對策六〉
設危機處理小組 中央政府制定臨時條例以資因應
要妥善因應金融海嘯所引起的超大型經濟不景氣，不單只是靠勞工行政
主管機關的努力，反而是要主管經濟、財政、內政的各部會扮演火車頭
功能。唯有確實做到擴大內需、加強建設、提升經濟，才能從根解決失
業問題，否則臨時擠壓出來的工作機會，都只是一時性、短期性，只會
將失業潮拉長而變成循環的惡夢。因此，日本政府早在去年就在總理府
組成跨部會緊急因應小組，制定臨時條例，以中央政府全員負責的態度
，積極面對處理失業危機。
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面對這波世界經濟不景氣所造成的失業潮，從美國、歐洲、到亞洲無一
倖免。往昔執世界經濟牛耳地位的日本亦受創頗深，連有名的sharp企
業在財務無以為繼情形下，終於被中國大陸買走。然而，從以上所介紹
的日本政府拯救失業措施，可以看得出來：平時的失業預防，遠比事後
窮於救濟來得重要。解決失業問題時，重視源頭管理要比亡羊補牢疲於
奔命來得有效。經濟的復甦與提升，是解決失業問題的根本之道。
作為一個政府，在應對緊急事態時必須要有全盤規劃的遠見。視其情況
，要有停損點的意識。除了提出緊急解決措施外，更要積極建立未來50
年的勞動人力運用政策，才不致於在下一波的經濟不景氣重蹈覆轍。更
重要的一點，政府在解決失業問題時，中央各部會一定要上下一條心，
千萬不要推諉塞責，把失業困境全要勞委會一肩扛起。莫等到問題嚴重
而引發政治風暴時，再砍了勞委會主委做為弭平危機、杜絕大眾撻伐之
手段，這絕不是全民之福。
（作者現為文化大學法律系副教授，曾任勞委會法規委員）